VII SA/Wa 922/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Wojciech Mazur (spr.), Asesor WSA Mariola Kowalska, Protokolant Rafał Kubik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2005 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004 r. znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy tablicy reklamowej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego C. Sp. z o.o. w W. kwotę 745 (siedemset czterdzieści pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 922/04 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] października 2003 r. nr [...] Prezydent [...] na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane / Dz.U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 ze zm. / wniósł sprzeciw od zgłoszenia z dnia 15 października 2003 r. złożonego przez inwestora C. sp. z o.o. w W. dotyczącego zamiaru rozpoczęcia realizacji inwestycji polegającej na zamiarze budowy wolnostojącej nie trwale związanej z gruntem podwójnej tablicy reklamowej / o wym. 4.00 x 3.00 m / zlokalizowanej na trawniku przy ul. R. przed budynkiem przy ul. L. w W. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż prace budowlane dotyczące przedmiotowej inwestycji mając na uwadze treść art. 28 Prawa budowlanego można wykonać jedynie na podstawie pozwolenia na budowę. Obiekt, którego zamiar wykonania został zgłoszony, jest budowlą a tym samym obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Rodzaj zgłoszonych prac ze względu na skalę i charakter obiektu należy uznać za budowę, nie zaś tylko jako instalację lub remont. Obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania składa się z konstrukcji nośnej, którą stanowi fundament, słup, konstrukcja mocująca tablicę do słupa oraz z tablicy lub urządzenia reklamowego / jako płaszczyzny, na której umieszczone są grafiki reklamowe /. Oznacza to, że na konstrukcji budowlanej została zainstalowana tablica lub urządzenie reklamowe. Ustawodawca, w art. 29 ust. 2 pkt 2 świadomie użył terminu "instalowanie" zamiast "budowa" i dlatego zdaniem organu I instancji instalowanie tablic i urządzeń reklamowych dotyczy wyłącznie zainstalowania / montażu / tablicy lub urządzenia reklamowego do konstrukcji nośnej, której wykonanie nie podlega zwolnieniu od uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Decyzją z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] Nr [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania inwestora C. sp. z o.o. w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy w/w decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, zostały tylko roboty budowlane polegające na instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Zgłoszone przez inwestora urządzenie reklamowe nie spełnia w/w przesłanek gdyż powołany przepis dotyczy instalowania tablic reklamowych na istniejących już obiektach np. budynkach, mostach, wiaduktach, słupach, wieżach / wyrok NSA z 22 sierpnia 2002 r. sygn. akt IV S.A. 2400/01 /. Natomiast prace budowlane objęte zgłoszeniem inwestora – ze względu na ich skalę i charakter – należy uznać za budowę obiektu, ponieważ polegają one na wykonaniu nowego obiektu budowlanego w określonym miejscu, a nie tylko jego instalację, wymianę lub remont. Przedmiotowy obiekt budowlany będzie się składał z konstrukcji nośnej, na której ma być zainstalowana tablica reklamowa, budowa takiej konstrukcji nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Dlatego też, inwestycja wymieniona w zgłoszeniu ze względu na znaczne wymiary oraz skalę i charakter prac związanych z jej realizacją, nie jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję złożył inwestor C. sp. z o.o. w W. zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną interpretację art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, mylnym powołaniu art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz nieuwzględnieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego a także naruszenie art. art. 7 i 107 k.p.a. W zaskarżonej decyzji powołano wyrok NSA, którego nie można znaleźć w dostępnych publikacjach prawniczych a organ odwoławczy nie chciał go udostępnić, co stanowi naruszenie art. 7 i 12 k.p.a. Analiza otrzymanego z Biura Orzecznictwa NSA wyroku pozwala na stwierdzenie, iż odnosi się on wyłącznie do reklam instalowanych na istniejących urządzeniach. Zdaniem skarżącego inwestycja objęta zgłoszeniem powinna zostać zaliczona do obiektów nie wymagających pozwolenia na budowę, ponieważ nośnik reklamowy składa się z tablicy reklamowej i konstrukcji nośnej, w której skład wchodzi przenośny nie zagłębiony w gruncie fundament, słup oraz konstrukcja wsporcza wraz z tablicą reklamową, jest to, więc urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Również ocena wielkości przedmiotowej reklamy w zakresie stosowania art. 29 ust. 1 pkt 22 została dokonana jedynie z uwzględnieniem jej wysokości a z pominięciem pozostałych parametrów, które wskazują na niewielkie rozmiary przedsięwzięcia. Nadto nie została uwzględniona definicja obiektu budowlanego z art. 3 ust. 3, w której zalicza się do budowli jedynie "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe". Gdyby przyjąć, iż przedmiotowa tablica reklamowa nie jest obiektem małej architektury i nie jest też budowlą to nie podlegałaby regulacji prawa budowlanego. Do tej pory takie konstrukcje były montowane przez inwestora na podstawie zgłoszenia. Powyższe nieprawidłowości w ustaleniach faktycznych, błędnej interpretacji przepisów, brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz brak rzetelnego uzasadnienia czynią skargę zasadną i skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoją dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna o, tyle, iż powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji. W przedmiotowej sprawie podstawowym problemem do rozstrzygnięcia jest zakres stosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 i jego interpretacja. W dacie orzekania prze organy administracji treść tegoż artykułu była następująca: " Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym". Taka treść obowiązuje od 24 grudnia 1997 r. / zmieniono jedynie kolejność punktów /, kiedy to nastąpiła istotna zmiana tegoż przepisu przez art. 1 pkt 12b ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw / Dz.U. nr 111, poz. 726 /. Treść pierwotna była następująca: "Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych, polegających na instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych wykonanych na istniejących obiektach budowlanych, z wyjątkiem reklam świetlnych". Porównanie pierwotnego tekstu oraz obowiązującego w dacie orzekania przez organy administracji państwowej / aktualnie również / musi prowadzić do wniosku, iż nieuprawniony jest pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, że przepis ten dotyczy wyłącznie instalowania tablic reklamowych na istniejących obiektach. Ten pogląd był adekwatny do pierwotnej treści tegoż przepisu, aktualnie nie da się go obronić i należy stwierdzić, że instalować tablice i urządzenia reklamowe można również na gruncie. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela poglądu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2002 r. sygn. akt IV S.A. 2400/01 a przedstawiającego problem w sposób, jaki został przedstawiony w zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu wyeliminowanie przez ustawodawcę z treści przepisu słów: "wykonanych na istniejących obiektach budowlanych" jest jednoznaczne, instalacja jest możliwa nie tylko na obiektach budowlanych. Taka interpretacja art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 prowadzi do wniosku, iż instalowanie i remont tablic i urządzeń reklamowych nie tylko na obiektach budowlanych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi i dlatego błędna jest podstawa prawna wyrażona w sprzeciwie organu I instancji / art. 30 ust. 6 pkt 1 / z której wynika, iż w przedmiotowa inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Nie oznacza to, iż organy administracji architektoniczno – budowlanej nie posiadają uprawnień ustawowych, ażeby "kontrolować" rozmieszczenie reklam i urządzeń reklamowych na terenie swojej właściwości. Takie uprawnienia wynikają z art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego, który przewiduje bardzo szeroką platformę możliwości kontroli instalacji reklam i urządzeń reklamowych. Przedmiotowa inwestycja z uwagi między innymi na swoją wysokość, umiejscowienie, konstrukcję na pewno wymaga przeprowadzenia odpowiedniego postępowania dowodowego pod kątem wymagań przewidzianych w art. 30 ust. 7 i jeżeli organ stwierdzi zaistnienie, któregokolwiek z zagrożeń lub wymagań przewidzianych w/w przepisem może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Przyjęcie interpretacji organów administracji państwowej przedstawionej w niniejszym postępowaniu mogłoby doprowadzić do sytuacji, że realizacja "zminiaturyzowanej" wersji przedmiotowej inwestycji, np. wysokości 1,00m ustawionej na chodniku wymagałoby uzyskania pozwolenia na budowę. Nie taki na pewno był cel kolejnych zmian w prawie budowlanym, które miały uprościć i odformalizować procedury procesu inwestycyjnego. Ustawodawca w art. 29 słowa "instalowanie" używa jeszcze w aktualnym stanie prawnym w ust. 2 pkt 14 i 15 / poprzednio również tylko w innych punktach / i wyraźnie jest tam mowa o "instalowaniu na obiektach budowlanych" i wydaje się, iż takie sformułowanie jest prawidłowe. Trudno przewidzieć, czym kierował się ustawodawca dokonując z dniem 24 grudnia 1997 r. zmian polegających na wykreśleniu powyższego sformułowania. Na pewno pierwotna wersja nie przysparzałaby tylu problemów interpretacyjnych, czy słowo "instalacja" to również wykonanie konstrukcji, na której umieszczono tablicę lub urządzenie reklamowe czy tylko zamontowanie tablicy lub urządzenia reklamowego na istniejącym obiekcie budowlanym. Ponadto rozważania dotyczące trwałego związania z gruntem konstrukcji lub rozważań czy jest to obiekt małej architektury lub tymczasowy obiekt budowlany. Taką olbrzymią gamę możliwości interpretacyjnych spowodowało wykreślenie kilku słów z przepisu, której ustawodawca nie przewidział. Wydaje się, iż w tym przypadku bardzo rozsądnym rozwiązaniem byłby powrót do pierwotnej wersji przedmiotowego przepisu, któryby wtedy jednoznacznie uregulował kwestię instalowania reklam i urządzeń reklamowych. Instalowanie na istniejącym obiekcie – wyłącznie zgłoszenie do właściwego organu– natomiast wszystkie inne przypadki wykonania, montażu, budowy reklam i urządzeń reklamowych wymagałyby uzyskania pozwolenia na budowę. Mając na uwadze aktualny stan rozwoju myśli technicznej w procesie budowlanym rozważania typu czy jest "trwale związany z gruntem" czy też nie są czysto teoretyczne, nawet sam ustawodawca odstąpił od zdefiniowania tego pojęcia. Dlatego też wskazanie w stanie prawnym w dacie orzekania przez organy administracji państwowej, iż w przypadku wykonania konstrukcji nośnej z tablicą lub urządzeniem reklamowym zawsze będzie wymagalne pozwolenie na budowę / art. 30 ust. 6 pkt 1 / jest nieuprawnione. Organ odwoławczy powinien rozważyć, czy aktualnie zebrany materiał dowodowy lub po uzupełnieniu w trybie art. 136 k.p.a. pozwala mu na ocenę inwestycji pod kątem zagrożeń i przeciwwskazań wymienionych w art. 30 ust. 7. Dlatego też mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U. Nr 153, poz.1270/. Na podstawie art. 152 i art. 153 w/w ustawy zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienie się niniejszego wyroku a przedstawiona ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wiążą organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. art. 200 i 209 w/w ustawy.