II OSK 1189/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 12 września 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. i A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 19/05 w sprawie ze skargi T. i A. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym nakazu rozbiórki obiektów budowlanych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 4 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 19/05 oddalił skargę T. i A. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] nr [...] Z uzasadnienia wyroku wynika, że ostateczną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. nakazano T. i A. B. rozbiórkę obiektu budowlanego położonego na działce nr [...] w K. W celu wykonania tej decyzji wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne i 2 września 2004r. doręczono pełnomocnikowi adresatów decyzji tytuł wykonawczy od którego wnieśli oni zarzuty, wskazując, że błędnie wskazano jako osobę zobowiązaną T. B., podczas, gdy nie jest ona współwłaścicielką nieruchomości, a nadto, że egzekucję prowadził organ niewłaściwy gdyż według przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji nakazującej rozbiórkę organem właściwym jest organ właściwy dla miejsca zamieszkania A. i T. B. W zarzutach wniesiono także o zawieszenie postępowania do czasu uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy W. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., na podstawie art. 123 k.p.a. oraz art. 20 § 1 pkt 4, art. 34 § 1 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (jedn. tekst Dz. U. z 1991 r., Nr 36, poz. 161 ze zm.) oddalił powyższe zarzuty. W uzasadnieniu wskazano, że nie zachodzą przewidziane w art. 56 § 1 tej ustawy przesłanki zawieszenia (odroczenia) postępowania egzekucyjnego. Jak wynika z ostatecznej decyzji z dnia 3 kwietnia 2002 r. osobami zobowiązanymi do wykonania nałożonego obowiązku są T. i A. B., a tym samym w rozpatrywanym przypadku nie wystąpił błąd co do osoby zobowiązanej. Zgodnie z art. 20 § 1 pkt 4 i art. 22 § 5 pkt 2 ustawy organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej o charakterze niepieniężnym jest kierownik powiatowej służby, inspekcji lub straży w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w zakresie swojej właściwości decyzji i postanowień, w sprawach dotyczących nieruchomości oraz obiektów budowlanych - według miejsca położenia tej nieruchomości lub obiektu budowlanego. Nie zachodziły w sprawie także ustawowe przesłanki zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Zażalenia na to postanowienie wniesionego przez T. i A. B. nie uwzględnił jednak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., który postanowieniem z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, podzielając w całości jego uzasadnienie faktyczne i prawne. T. i A. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższe postanowienie, w której zarzucili: - niespełnienie wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 2 w zw. z art. 33 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z uwagi na błędne oznaczenie zobowiązanego i wskazanie jako osoby zobowiązanej także T. B. w sytuacji, gdy postępowanie przygotowawcze prowadzone pod nadzorem Prokuratury Rejonowej w P. w toczącej się sprawie karnej o popełnienie czynu z art. 90 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 188 kk, sygn. akt [...], zostało w stosunku do niej prawomocnym postanowieniem z dnia 30.10.2002 r. umorzone z uwagi na niepopełnienie przez nią zarzucanego jej przestępstwa - naruszenie art. 33 pkt 9 cyt. wyżej ustawy, poprzez prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny z uwagi na obowiązującą zasadę ogólną mówiącą, że organem właściwym w postępowaniu egzekucyjnym jest organ za taki wskazany przez ustawę obowiązującą w dacie wydania decyzji, w tym przypadku w dniu 3 kwietnia 2002r., a więc przed zmianą treści art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a., która nastąpiła w terminie późniejszym. Zatem organem właściwym do prowadzenia egzekucji jest organ właściwy dla miejsca zamieszkania zobowiązanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że zgodnie z art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (jednolity tekst Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Z akt sprawy wynika, że skarżący otrzymali upomnienie z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego w dniu 5 sierpnia 2004 r. Upomnienie to skierowane zostało do T. i A. B. jako zobowiązanych do wykonania nałożonego na nich obowiązku rozebrania przedmiotowego obiektu budowlanego. Decyzja, z której wynikał opisany wyżej obowiązek została skontrolowana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który skargę w tym zakresie oddalił. Słusznie zatem organy administracji skierowały upomnienie do obojga małżonków B. Zarzut dotyczący błędnego skierowania tytułu wykonawczego przeciwko T. B. był bezzasadny, albowiem była ona właścicielem obiektu mającego ulec rozbiórce i do niej była skierowana ostateczna decyzja PINB z 3 kwietnia 2002 r. Również niezasadny był zarzut braku ustalenia, czy przedmiotowa decyzja jest wykonalna. Wyrokiem z dnia 28 maja 2003 r. NSA oddalił skargę na decyzję organu administracji w przedmiocie nakazu rozbiórki i z tym też dniem stała się ona wykonalna. Co do zarzutu dotyczącego błędnej właściwości organu egzekucyjnego wskazano, że zgodnie z obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania egzekucyjnego przepisem art. 22 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji właściwość miejscową organu egzekucyjnego w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym ustala się w sprawach dotyczących nieruchomości oraz obiektów budowlanych - według miejsca położenia tej nieruchomości lub obiektu budowlanego. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte w dniu 19 lipca 2004 r. Cytowany przepis wszedł w życie z dniem 11 lipca 2003 r. wprowadzony ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, która w art. 7 stanowi, że jedynie do spraw wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją stosuje się przepisy dotychczasowe. Ponieważ postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte po dniu 11 lipca 2003 r. zastosowanie miały wyłącznie przepisy nowe. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie oznaczenia stron postępowania z uwagi na - błędne oznaczenie zobowiązanego poprzez wskazanie jako osobę zobowiązaną także T. B., w sytuacji gdy postępowanie przygotowawcze prowadzone pod nadzorem Prokuratury Rejonowej w P. w toczącej się sprawie karnej o popełnienie czynu z art. 90 ustawy Prawo budowlane sygn. akt [...], zostało w stosunku do niej prawomocnie umorzone z uwagi na niepopełnienie przez nią zarzucanego jej przestępstwa, - prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny wobec obowiązywania zasady ogólnej mówiącej, że organem właściwym w postępowaniu egzekucyjnym jest organ za taki wskazany przez ustawę obowiązującą w dacie wydania decyzji, w tym przypadku w dniu 3 kwietnia 2002 r., utrzymaną w mocy w dniu 7 maja 2002 r., a więc przed zmianą treści art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem skarżących data wydania decyzji, a nie wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest datą zasadniczą dla oceny właściwości organu egzekucyjnego, której to okoliczności WSA w Gdańsku nie uwzględnił. Skarżący domagali się w konsekwencji uchylenia zaskarżonego wyroku oraz postanowienia WINB w G. z dnia [...] a także tytułu wykonawczego wystawionego przez PINB w P. i umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 i 61 § 4 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w toku postępowania prowadzonego przez Prokuraturę jednoznacznie ustalono, że obiekty budowlane, których rozbiórki dotyczy postępowanie zostały posadowione przez A. B. samodzielnie z jego środków finansowych. Ponadto jakkolwiek T. B. jest współwłaścicielem działki, to nie była ona inwestorem. W zaskarżonym wyroku WSA w Gdańsku tej zasadniczej dla prawidłowości prowadzonego postępowania egzekucyjnego kwestii nie uwzględnił, pomimo że ustalenia z zakończonego prawomocnie postępowania karnego są wiążące dla ustaleń w prowadzonym postępowaniu administracyjnym i egzekucyjnym. W sytuacji gdy postępowanie przygotowawcze w sprawie zakończyło się prawomocnym postanowieniem o umorzeniu dochodzenia w dniu 30 października 2002 r., a więc po skierowaniu skargi na decyzję w przedmiocie rozbiórki do NSA to okoliczność ta nie mogła być przedmiotem badania przez NSA. W tej sytuacji powołanie się przez WSA w Gdańsku na rozstrzygnięcie NSA w tym zakresie było kompletnie nieuzasadnione. Skarżący nie kwestionują, że zgodnie z treścią obowiązującego art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a. właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się w sprawach dotyczących nieruchomości, według miejsca jej położenia. Podkreślają jednakże, że o fakcie tym nie przesądza data wszczęcia egzekucji, lecz data wydania decyzji będącej podstawą jej wszczęcia. Wynika to z obowiązującej ogólnej zasady mówiącej, że organem właściwym w postępowaniu egzekucyjnym jest organ za taki wskazany przez ustawę obowiązującą w dacie wydania decyzji. W niniejszej sprawie decyzja została wydana w dniu 3 kwietnia 2002 r. i utrzymana w mocy w dniu 7 maja 2002 r., a więc przed zmianą treści art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a. Zatem organem właściwym jest organ właściwy dla miejsca zamieszkania T. i A. B. Do tak sformułowanego problemu sąd I instancji w ogóle się nie odniósł. W tej sytuacji uzasadnione było, zdaniem skarżących przyjęcie, że nastąpiło naruszenie art. 33 pkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje, Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Zgodnie z przepisem art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych zwracano uwagę na to, że skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych. Natomiast przez przytoczenie podstaw kasacyjnych w rozumieniu przepisu art. 176 p.p.s.a. rozumieć należy szczegółowe określenie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. W sprawie niniejszej, wnoszący skargę kasacyjną powołał wprawdzie obie wymienione w art. 174 p.p.s.a. podstawy kasacyjne – lecz zarzucając ogólnie naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie nie wskazał żadnego konkretnego przepisu prawa materialnego, który miałby zostać naruszony zaskarżonym wyrokiem Sądu I instancji. Natomiast określoną w art. 174 pkt 2 podstawę kasacyjną naruszenia przepisów postępowania skonkretyzowano powołując się na naruszenie przepisu art. 33 pkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ustawa ta zawiera przepisy regulujące postępowania stosowane przez organy administracji na określonym (wykonawczym) etapie postępowania administracyjnego. Postępowanie przed sądami administracyjnymi kompleksowo regulują natomiast przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która nie przewiduje stosowania przez sąd administracyjny przepisów procedury administracyjnej – ani zawartych w k.p.a. ani w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wojewódzki sąd administracyjny ocenia legalność zaskarżonego aktu, a więc prawidłowość stosowania przez organ administracji publicznej między innymi przepisów postępowania. Dokonanie przez sąd administracyjny I instancji nieprawidłowej oceny zgodności z przepisami postępowania administracyjnego danego aktu administracyjnego, nie stanowi zatem naruszenia przepisów k.p.a. lub ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ale ewentualnie konkretnych przepisów ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzut ewentualnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (k.p.a. lub ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) może zostać skutecznie postawiony tylko w kontekście sprecyzowanego zarzutu naruszenia konkretnego przepisu ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze kasacyjnej wniesionej w sprawie niniejszej nie podniesiono natomiast zarzutu naruszenia przez sąd I instancji jakiegokolwiek przepisu ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 33 pkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie naruszyły wszakże również i organy administracji rozpatrujące sprawę. W myśl tego przepisu podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2003 Nr 80 poz. 718), zwana dalej ustawą nowelizującą ustaliła z dniem 11 lipca 2003r. brzmienie przepisu art. 22 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (jednolity tekst Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) w ten sposób, że właściwość miejscową organu egzekucyjnego w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym ustala się w sprawach dotyczących nieruchomości oraz obiektów budowlanych - według miejsca położenia tej nieruchomości lub obiektu budowlanego, z tym że jeżeli nieruchomość lub obiekt budowlany są położone na obszarze właściwości dwóch lub większej liczby organów - egzekucję prowadzi organ, na którego obszarze znajduje się większa część nieruchomości lub obiektu budowlanego, a jeżeli nie można w powyższy sposób ustalić właściwości, egzekucję z nieruchomości prowadzi organ wyznaczony przez organ, o którym mowa w art. 23 § 1. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy nowelizującej do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, w postępowaniu egzekucyjnym zmierzającym do wykonania ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego należy stosować przepisy dotychczasowe, przyjmując, że sprawa w przedmiocie rozbiórki została wszczęta przed dniem 11 lipca 2003r. Data wszczęcia postępowania egzekucyjnego nie była w tym zakresie, zdaniem strony skarżącej istotna. Pogląd powyższy uznać należy za błędny. Postępowanie egzekucyjne w administracji nie jest bynajmniej prostą kontynuacją przeprowadzonego uprzednio postępowania administracyjnego, które doprowadziło do wydania decyzji podlegającej wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej. Postępowanie egzekucyjne jest postępowaniem odrębnym, wymagającym wszczęcia w trybie art. 26§1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Do postępowania tego stosuje się odrębne przepisy powyższej ustawy,. a jedynie odpowiednio w zakresie nieuregulowanym w niej odmiennie stosuje się przepisy k.p.a. Skoro zatem postępowanie egzekucyjne wszczęto już po wejściu w życie znowelizowanego przepisu art. 22 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji to nie naruszało w żadnej mierze przepisów o właściwości prowadzenie tego postępowania przez organ właściwy według miejsca położenia obiektu budowlanego, którego rozbiórkę nakazano ostateczną decyzją administracyjną. Nie znajdował natomiast w sprawie zastosowania powołany przez skarżącego przepis art. 7 ust. 1 ustawy nowelizującej. W tym stanie sprawy Sąd na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.