II SA/Wa 2389/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA - Iwona Dąbrowska Sędzia WSA - Anna Mierzejewska Protokolant - Małgorzata Łukasiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2005 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji w sprawie zwrotu kosztów dojazdu ─ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, ─ zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Dyrektor Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G. decyzją z dnia ...r. nr ..., działając na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. Nr 86, poz. 433 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 września 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu zwrotu kosztów dojazdu do miejscowości, w której pełnią służbę żołnierze zawodowi (Dz. U. Nr 118, poz. 1265), przyznał Z. K. zwrot kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby. Następnie Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G. decyzją z dnia ...r. nr ..., mając za podstawę art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203), stwierdził wygaśnięcie powyższej decyzji z dnia ...r. i w uzasadnieniu podał, że decyzja owa stała się bezprzedmiotowa, ponieważ uprawnienia do zwrotu kosztów dojazdu wygasają z dniem 30 czerwca 2004 r. w związku z wejściem w życie z dniem 1 lipca 2004 r. cytowanej już w podstawie decyzji ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw, uchylającej w art. 1 pkt 32, art. 48 tej pierwszej ustawy. W odwołaniu z dnia ... r. od powyższej decyzji do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, skarżący wniósł o jej uchylenie i stwierdził, że zwrot kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby przyznany na podstawie decyzji z dnia ...r., jest jednym z nabytych przez niego wcześniej praw i powołał się na treść art. 23 ust.1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia .... nr ..., powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia ... i w uzasadnieniu – poza argumentami przytoczonymi już w powyższej decyzji – podał, że uchylenie podstawy prawnej, która stanowiła wcześniej o uprawnieniu skarżącego stwarza sytuację, w której przestaje istnieć element przesądzający o stosunku prawnym, a zatem przestaje istnieć przedmiot rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Stąd też decyzje takie, które nie mogą być dalej wykonywane (tracą swą moc wiążącą) z przyczyn obiektywnych (niezależnie od organu) podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Niezależnie od powyższego organ wskazał, że treść art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw, a na który to przepis powołuje się skarżący, ma odniesienie do sytuacji, w której np. żołnierze zawodowi korzystający z uprawnień do dodatkowej powierzchni mieszkalnej osobnej kwatery stałej (uwzględnionej w metrażu zajmowanej kwatery) z tytułu stanu zdrowia, zachowują prawo do tej powierzchni i w tej sytuacji skarżący dokonał rozszerzającej interpretacji tegoż przepisu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie, Z. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej naruszenie przepisów art. 7 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie w sposób dostateczny stanu faktycznego sprawy oraz załatwienie jej nie mając na względzie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie mu czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, art. 11 k.p.a. oraz art. 23 ust. 1 cytowanej już wyżej ustawy. Uzasadniając zaś swoje stanowisko powołał się na wcześniejsze argumenty zawarte już w odwołaniu i jednocześnie nie zgadzając się z argumentacja organu co do interpretacji art. 23 ust. 1 ustawy dodał, że organ administracji nie przekonał go w stopniu dostatecznym o słuszności podjętej przez siebie decyzji i nie uwzględnił faktu, że dojeżdża on do miejsca pełnienia służby ponad 70 km dziennie. W odpowiedzi na skargę, Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o jej oddalenie i wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne oraz prawne dodał, że organ administracji wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, nie czynił żadnych ustaleń faktycznych, ponieważ nie było takiej potrzeby. Podobnie rzecz się ma z przeprowadzeniem dowodów, z którymi stronna winna się zapoznać. Natomiast zwrot kosztów przejazdu związany był z zakwaterowaniem w miejscowości pobliskiej miejscu pełnienia służby, nie zaś z faktem posiadania kwatery, o jakiej mowa w art. 23 ust. 1 ustawy. Na marginesie zaś wspomniał, że skarżący w dniu wejścia w życie ustawy posiadał odrębną własność lokalu mieszkalnego, a nie kwaterę służbową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, lecz z powodów odmiennych aniżeli te, na które powołuje się skarżący. Zezwala na to treść art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a mianowicie, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednak Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Jednak na samym wstępie stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie organ nie przeprowadzał żadnego postępowania dowodowego, bowiem nie było takiej potrzeby i w konsekwencji udział skarżącego w postępowaniu, siłą rzeczy, był ograniczony do doręczenia mu decyzji. Podobnie ma się sprawa z naruszeniem – w ocenie skarżącego – art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203 ze zm.). Zgodnie z jego treścią osoby, którym do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy przydzielono osobną kwaterę stałą, zachowują nabyte do tego dnia uprawnienia na czas zajmowania tej kwatery. Analiza tego przepisu prowadzi do jednoznacznego wniosku, że dotyczy to uprawnień związanych z posiadaniem kwatery stałej. Zatem po pierwsze uprawnienia te zachowuje się, jeżeli były jedynie z nią związane, a nie do zwrotu kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby. Innymi słowy mówiąc, nie ma tutaj żadnego związku przyczynowego pomiędzy posiadaniem stałej kwatery i wynikającymi z tego uprawnieniami, a pełnieniem służby poza miejscem zamieszkania. Po drugie zaś, uprawnienia owe przysługują jedynie osobie, której przydzielono osobną kwaterę stałą, nie zaś osobie, która posiada tytuł własności do tego lokalu, a w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z tą ostatnią sytuacją faktyczną i prawną. Natomiast skarżącemu decyzją Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G. z dnia ...r. nr ..., przyznano zwrot kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby. Podstawę materialnoprawną tegoż rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 86, poz. 433 ze zm.). Zgodnie z jego treścią, żołnierze zawodowi zamieszkujący, za zgodą dowódcy jednostki, w innej miejscowości i dojeżdżający do miejscowości, w której stale pełnią służbę, otrzymują zwrot kosztów dojazdu najdogodniejszym publicznym środkiem transportu, jeżeli organy wojskowe nie wykupiły uprawnień do bezpłatnych przejazdów tym środkiem. Następnie na mocy art. 1 pkt 34 cytowanej już wyżej ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw, przepis art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej został uchylony i stosownie do brzmienia art. 30 tej pierwszej ustawy, rozwiązanie owo weszło w życie z dniem 1 lipca 2004 r. Jednak fakt ten nie może być przyczyną wygaśnięcia decyzji z dnia ...r. Zgodnie z treścią art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., który był podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że z dniem 1 lipca 2004 r. utracił moc prawną przepis rodzący po stronie żołnierza uprawnienia do zwrotu kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby. Jednak w literaturze prawa administracyjnego przyjmuje się, że jeśli nowa regulacja prawna nie przewiduje uregulowań, co do losu decyzji wydanych przed wejściem jej w życie i wydanej na odmiennych podstawach prawnych, to decyzja ta nadal jest wiążąca. Mimo, że przestała istnieć podstawa prawna, która uzasadniała jej wcześniejsze wydanie. Faktem jest, ze ustawodawca chcąc usunąć wątpliwości prawne co do dalszych losów wydanych wcześniej decyzji, reguluje te kwestię najczęściej w przepisach przejściowych i końcowych, poprzez zapisy utrzymujące w mocy poprzednie decyzje. Jednak nie jest to niezbędne do uznania dalszego obowiązywania decyzji (vide: Tadeusz Woś: Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej, PiP z 1992 r. Nr 7). Zatem nie sposób uznać, ze decyzja z dnia ... stała się bezprzedmiotowa sama w sobie, tylko z uwagi na zmianę stanu prawnego. W takiej sytuacji staje się ona bezprzedmiotowa jedynie wówczas, kiedy znowelizowane przepisy przewidują taki skutek. Innymi słowy mówiąc, stwierdzenie wygaśnięcia decyzji musi nakazywać przepis prawa, a ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw, nie przewidziała takiej sytuacji prawnej. Wprawdzie przepis art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. przewiduje ponadto wygaśnięcie decyzji z uwagi na wymagania interesu społecznego lub interesu strony, to jednak organ w żadnym stopniu nie wykazał w zaskarżonych decyzjach istnienia owych przesłanek. Wobec powyższego w zaskarżonych decyzjach doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało – w ocenie Sądu – istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1c i art. 152 w zw. z art. 132 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.