IV SA/Po 520/04

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dnia 20 maja 2005r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję /-/ B. Popowska W dniu [...]r. T. D. złożyła wniosek o przyznaniu socjalnego dodatku mieszkaniowego wraz z dotyczącą wniosku dokumentacją. Tego samego dnia Prezydent Miasta P. wydał zawiadomienie o wszczęciu postępowania, zaś [...]. - wydał decyzję nr [...]. Powołując się na Uchwałę nr [...] Rady Miasta P. z [...]r. w sprawie zasad i trybu przyznawania, ustalania wysokości, finansowania i wypłacenia specjalnych dodatków mieszkaniowych oraz wskazane punkty załącznika nr 1 do w/w Uchwały, a także na art. 104 ustawy z 14.06.1960r. kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), organ odmówił T. D. przyznania specjalnego dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wymieniona Uchwała Rady Miasta podjęta została na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej, natomiast jako motyw rozstrzygnięcia podano, że powierzchnia -y użytkowa zajmowanego przez Stronę lokalu, wynosząca 86,05 m , przekracza normatywną powierzchnię wskazaną w Uchwale, więcej niż 50 %. Stronie doręczono w/w decyzję w dniu [...]r., a w dniu [...]r. wpłynęło ponownie do Urzędu Miasta Delegatura S. M. odwołanie od w/w decyzji. W odwołaniu Strona wskazuje na bariery faktyczne i proceduralno - prawne uniemożliwiające jej zamianę użytkowanego lokalu na mniejszy i wnosi o korzystne dla niej rozwiązanie. W dniu [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., decyzją nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji. Organ II instancji swoje rozstrzygnięcie oparł głównie na analizie, czy stanowiąca podstawę decyzji Prezydenta Miasta P. - Uchwała nr [...] Rady Miasta P., może stanowić podstawę prawną do ustalenia prawa do specjalnego dodatku mieszkaniowego. Uznając, iż w/w Uchwała nie ma charakteru prawa miejscowego (a więc powszechnie obowiązującego prawa) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. stwierdziło, iż nie może ona stanowić podstawy materialno - prawnej rozstrzygnięcia w formie decyzji sprawy specjalnego dodatku mieszkaniowego. Organ powołał się na piśmiennictwo i orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W przypisanym terminie T. D. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę ("odwołanie") na decyzję SKO w P. nr [...] z [...]r. Skarżąca nie formułuje konkretnych zarzutów co do naruszenia przez SKO przepisów prawa materialnego i procesowego, natomiast wskazuje na swoją bezradność wobec przepisów prawa i działań organów. Powołując się na odmienne poglądy organu I instancji i organu II instancji na sprawę przyznawania specjalnych dodatków mieszkaniowych, Skarżąca wnosi o ponowne rozstrzygnięcie jej wniosku przez organ I instancji. SKO w P. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, przytaczając argumentację przedstawioną w uzasadnieniu swojej decyzji z [...]. Sąd zważył co następuje: Analiza stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy ujawniła, iż kluczowy problem ma charakter jurydyczny i sprowadza się do pytania, czy samorządowe kolegium odwoławcze może oceniać legalność uchwał rady gminy. Mimo bowiem zastrzeżenia, jakie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.zamieściło w zaskarżonej decyzji, że nie badało legalności Uchwały nr [...] Rady Miasta P. z [...]r., w istocie jednak to uczyniło, dochodząc do wniosku, iż "(...) przepisy powołanej przez organ uchwały nie mają charakteru powszechnie obowiązującego prawa". Oceniając zaskarżoną decyzję SKO w P. z [...]r., orzekający skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyrokach z 11.05.20004r. (sygn. 4/II SA/Po 4729/01) oraz z 10.03.2005r. (sygn. 4/II SA/Po 1551/02). Oba wyroki dotyczą podobnych stanów faktycznych, w obu przypadkach rozstrzygnięcia organów I instancji powoływały się na znajdującą zastosowanie także w niniejszej sprawie uchwałę Rady Miasta P. z [...]r., zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze podjęło takie rozstrzygnięcia, jak w niniejszej sprawie. Zatem stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu orzekającego w niniejszej sprawie sprowadza się do konstatacji, iż samorządowe kolegia odwoławcze nie mają uprawnień do oceny legalności przepisów, mających znamiona przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Do tej kategorii przepisów należy zaliczyć w/w uchwałę Rady Miasta P. z [...]r. stanowiącą akt prawa miejscowego. W rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono nieważności w/w uchwały w trybie nadzoru lub kontroli sądowej. Uchwały organów gminy, co do których istnieje domniemanie zgodności z prawem (wobec których organ nadzoru nie orzekł o nieważności) wiążą samorządowe kolegia odwoławcze. Wynika to wprost z art. 21 ust. 1 ustawy z 12.10.1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. 200Ir., Nr 79, poz. 856 ze zm.), w myśl którego przy orzekaniu członkowie składów orzekających kolegium związani są wyłącznie przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Kolegium nie może zatem uchwały rady gminy, która jest przepisem prawa miejscowego, pominąć, tak jak sąd administracyjny, który jest związany tylko ustawami. W myśl jak judykatury, dopóki uchwały rady gminy obowiązują, dopóty organ administracji nie może rozstrzygać inaczej niż według stanu prawnego zawartego w obowiązujących uchwałach. Rozstrzygając o prawach i obowiązkach obywateli, organy administracji publicznej mogą to uczynić tylko na podstawie przepisu prawa powszechnie obowiązującego i dlatego należy przyjąć, że kolegia nie mogą oceniać legalności tych przepisów (uchwała NSA z dn. 28 października 2002 r., sygn. akt FPK 7/02, uchwała NSA z dn. 18 grudnia 1997 r., sygn. FPK 23/97, uchwała NSA z dn. 30 października 2000 r. sygn. OPK 13/00, uchwała NSA z dn. 18 grudnia 2000 r., sygn. OPK 22/00 ). Na poparcie w/w stanowiska warto wskazać także tezę orzeczenia Sądu Najwyższego z 7.03.2002r. (Sygn. akt III RN 50/01), który wypowiedział się negatywnie co do uprawnień organów administracji publicznej do kontroli i oceny przepisów wykonawczych pod kątem, czy zostały one wydane w ramach upoważnienia ustawowego, czy też z jego przekroczeniem. Kiedy podczas rozpoznawania przedmiotowej sprawy Kolegium powzięło wątpliwość co do legalności uchwały rady gminy, przedmiotowej będącej podstawą decyzji organu I instancji, winno było zwrócić się do organu nadzoru o podjęcie działań zmierzających do stwierdzenia nieważności uchwały, przewidzianych w ustawie o samorządzie gminnym, a do czasu rozstrzygnięcia kwestii legalności uchwały zawiesić postępowanie odwoławcze. Na gruncie polskiego systemu prawnego obowiązuje sądowa kontrola legalności aktów prawa miejscowego, która sprawowana jest w pierwszej instancji przez wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 2 ust. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej ppsa). Wymogi formalne dotyczące skarg i ich wnoszenia do sądu administracyjnego są rygorystyczne, ale prawo wniesienia skargi na akty prawa miejscowego przez prokuratora lub Rzecznika Praw Obywatelskich nie jest ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 ppsa). Podsumowując, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., rozstrzygające w przedmiotowej sprawie, nie mogło odmówić zastosowania uchwały Rady Miasta P. [...] r., nr [...] w sprawie zasad i trybu przyznawania i ustalania wysokości finansowania i wypłacania specjalnych dodatków mieszkaniowych. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec, jak w sentencji wyroku. Sąd nie orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w trybie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż zaskarżoną decyzją nie przyznano żadnych uprawnień, które podlegałyby wykonaniu. /-/B. Popowska