II SA/Ol 161/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Hanna Raszkowska Tadeusz Lipiński Katarzyna Matczak (spr.) Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2005 r. sprawy ze skargi J. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie prowadzenia robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J. G. kwotę 100 zł. (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia "[...]"listopada 2004r., działając na podstawie art. 50 ust. l pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. z 2004r. Nr 93, poz. 888), orzekł o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego o poddasze użytkowe w D. przy ul. S. (działka nr 1015) realizowanej przez M. B., w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz nałożył na inwestorkę obowiązek zabezpieczenia obiektu przed dostępem osób trzecich. W dniu 31 grudnia 2004r. R. D. złożył do organu I instancji wniosek o zawieszenie postępowania dotyczącego zgodności prowadzonych robót budowlanych na działce nr 1015 położonej w D. przy ul. S. z decyzją Nr "[...]" z dnia 21 maja 2004r. w sprawie pozwolenia na budowę, wobec wydanego przez Starostę D. w dniu l grudnia 2004r. postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę zakończonego decyzją z dnia 21 maja 2004r. W ocenie wnioskodawcy, wobec prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania dotyczącego zgodności realizowanych robót budowlanych z powołaną wyżej decyzją Starosty D., zaistniała sytuacja wyczerpuje przesłanki określone w art. 97 § l pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten bowiem obliguje organ do zawieszenia postępowania do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, którym w niniejszej sprawie jest wznowione postępowanie. W jego wyniku bowiem może nastąpić uchylenie, zmiana lub utrzymanie w mocy decyzji z dnia 21 maja 2004r. o pozwoleniu na budowę. Postanowieniem Nr "[...]" z dnia 4 stycznia 2005r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D., działając na podstawie art. 97 § l pkt 4 oraz art. 123 § l ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm) zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie realizacji robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego położonego w D. przy ul. S., działka nr 1015 realizowanych przez M. B. W motywach uzasadnienia wskazano, iż wobec wznowienia przez Starostę D. postępowania w sprawie wydanej przez ten organ decyzji Nr "[...]" z dnia 21 maja 2004r. o udzieleniu inwestorce M. B. pozwolenia na budowę, zasadne jest wstrzymanie postępowania w sprawie istotnych odstępstw w stosunku do warunków i ustaleń określonych w powołanej decyzji, gdyż sprawa ta może mieć wpływ na toczące się przed nim postępowanie. Przywołano zapis art. 97 § l pkt 4 Kpa oraz wskazano, iż zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w Kodeksie - art. 103 Kpa. Na to postanowienie zażalenie w terminie złożyli M. i R. B. podnosząc, iż nie zaistniały podstawy do zawieszenia prowadzonego postępowania. Podali, że prace budowlane związane z rozbudową budynku mieszkalnego o użytkowe poddasze przy ul. S. w D. zostały zakończone, a prowadzono je w oparciu o aktualne pozwolenie na budowę z dnia 21 maja 2004r. Zarzucili, iż organ nadzoru budowlanego I instancji nie mógł wydawać żadnych postanowień w sprawie, skoro znał decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 listopada 2004r., w której oddalone zostały wszystkie roszczenia R. D. Po rozpatrzeniu zażalenia, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 9 lutego 2005. Nr "[...]", działając na podstawie art. 138 § l pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, uchylił zaskarżone postanowienie I instancji i umorzył postępowanie dotyczące prowadzonych robót budowlanych w związku z rozbudową budynku mieszkalnego w D. przy ul. S., działka 1015. Wyjaśnił, iż zaskarżone postanowienie zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie odstępstw od zatwierdzonego pozwolenia na budowę dotknięte jest wadą obligującą do jego stwierdzenia nieważności w trybie art. 156 § l pkt 2 Kpa, gdyż wydane zostało bez podstawy prawnej. Wobec jednak faktu, iż Kodeks postępowania administracyjnego wyłącza stosowanie sankcji nieważności w postępowaniu odwoławczym - zażaleniowym należało postanowienie to wyeliminować z obrotu prawnego w trybie instancyjnym. Wyjaśniono, że stosownie do art. 51 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016, ze zm) przed upływem 2 miesięcy od wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. l, właściwy organ musi wydać decyzję określoną w pkt 1-3 wymienionego przepisu. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia jego doręczenia, chyba że w tym terminie wydana zostanie decyzja o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Tym samym brak jest delegacji prawnej w tym przepisie do zawieszenia postępowania prowadzonego w tym przedmiocie. Okres 2 miesięcy jest bezwzględnym terminem, w którym organ nadzoru budowlanego winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i ewentualnie wdrożyć postępowanie naprawcze. Bezskuteczny upływ tego terminu oznacza zaś, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych. W tym przypadku brak jest już możliwości wydania decyzji w oparciu o art. 51 ust,, l ustawy prawo budowlane. Ponieważ postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych doręczono inwestorce w dniu 16 listopada 2004r. termin ten upłynął w dniu 16 stycznia 2005r. Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożyła J. G. wnosząc o jego uchylenie oraz zasadzenie kosztów postępowania sądowego. Podniosła zarzut nie rozpoznania istoty sprawy i błędną interpretację prawa poprzez zastosowanie do postanowienia organu I instancji o zawieszeniu postępowania przepisu art. 51 ust. l ustawy Prawo budowlane. Podała, że organ II instancji poza wskazaniem jako podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia - art. 156 Kpa, które odnosi się do postępowań nadzwyczajnych nie wskazał podstawy prawnej, mimo że zaskarżone postanowienie wydane zostało trybie postępowania zwyczajnego w ramach kontroli instancyjnej. Zarzuciła, iż wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego nie zakwestionował skutecznie powołanej przez organ I instancji podstawy prawnej swojego postanowienia tj. art. 97 § l pkt 4 Kpa, który w jej ocenie rozstał prawidłowo zastosowany. Wskazała, iż organ I instancji prawidłowo zawiesił toczące się postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego pozwolenia budowlanego, skoro zostało zainicjowane wznowione postępowanie co do wydanego pozwolenia budowlanego na rozbudowę budynku mieszkalnego w D. przy ul. S. Zdaniem strony skarżącej to rozstrzygnięcie Starosty D. będzie warunkowało rozstrzygnięcia nadzoru budowlanego w przedmiocie stwierdzonych odstępstw. Argumentowała, że całe uzasadnienie organu odwoławczego dotyczy przepisu art. 51 ust. l ustawy Prawo budowlane, który nie jest przydatny dla postanowienia o zawieszeniu postępowania. Podniosła również, iż brak jest uzasadnienia dla umarzania całego postępowania administracyjnego, skoro postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy, brak jest podstawy do jego wygaszania orzeczeniem administracyjnym. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ponownie wskazał, że organ I instancji miał obowiązek w terminie 2 miesięcy po wstrzymaniu robót budowlanych wydać decyzję nakładającą na inwestora wykonanie określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, brak jest natomiast delegacji prawnej do zawieszenia takiego postępowania administracyjnego. Dodatkowo podniósł, że strona skarżąca nie ma przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu, gdyż przedmiotowy budynek nie leży w strefie oddziaływania obiektu skarżącej. Na rozprawie w dniu 12 maja 2005r. pełnomocnik skarżącej dodatkowo podniósł, że zaskarżonym postanowieniem organ rozpatrywał zażalenia Państwa B. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., a zatem postanowienie to nie dotyczy postępowania w zakresie realizacji rozbudowy nieruchomości w D. przy ul. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, póz. 1269) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone akty administracyjne pod kątem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270, ze zm). Wzruszenie postanowienia może nastąpić w razie, gdy kontrola wykaże, że narusza on przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § l w zw. z art. 145 § l ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych powodów niż w niej podniesiono. Przyczyną uchylenia zaskarżonego postanowienia są bowiem uchybienia proceduralne, których dopuścił się organ odwoławczy w tej sprawie. Nie zasługuje na uwzględnienie natomiast zarzut strony skarżącej, iż w postępowaniu, którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania organ nie miał obowiązku uwzględnienia zapisu art. 51 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016, ze zm), zgodnie z którym decyzje w przedmiocie legalizacji stwierdzonych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i posiadanego pozwolenia budowlanego można wydać w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych. W niniejszej sprawie bowiem postanowienie w tym przedmiocie inwestorom M. i R. B. doręczone zostało w dniu 16 listopada 2004r., a zatem w terminie 2 miesięcy od tej daty możliwe było wydanie decyzji nakładającej na nich wykonanie określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. W terminie natomiast przewidzianym do wydania takiej decyzji organ I instancji wydał w dniu 4 stycznia 2005r. postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie realizacji robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego położonego w D. przy ul. S., działka nr 1015 realizowanych przez M. B. Z uwagi na okoliczność, iż stosownie do zapisu art. 103 Kpa zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie, zawieszenie postępowania w tej sprawie nie mogło wywrzeć wpływu na bieg terminu prawa materialnego, jakim jest termin przewidziany w art. 51 ust. l w zw. z art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązki po wydanym postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych. Mając powyższe na uwadze organ II instancji, stosownie do generalnej zasady wyrażonej w art. 138 Kpa, który wobec brzmienia art. 144 Kpa ma odpowiednie zastosowanie w odniesieniu do zażaleń, musiał przy ponownym rozpatrzeniu sprawy dotyczącej zawieszenia postępowania w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego, na skutek zażalenia wniesionego przez inwestorów, uwzględnić zmianę stanu faktycznego i prawnego jaka zaistniała w dacie rozpatrywania zażalenia - patrz wyrok NSA z dnia 24 lutego 1992r. sygn. akt II SA 49/92, nie publikowany, wyrok NSA z dnia 3 marca 1993r. sygn. akt IV SA 1241/93 publik. ONSA 1993, Nr 3 poz. 79. Organ odwoławczy rozpatrując ponownie sprawę zawieszenia postępowania musiał uwzględnić okoliczność, iż w dacie jego orzekania upłynął już 2 miesięczny termin do wydania decyzji nakładającej na inwestora określone obowiązki w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Stosownie do treści art. 105 § l Kpa umorzenie postępowania może nastąpić, jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie NSA przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle. Bezprzedmiotowość postępowania występuje, gdy brak jest któregoś z elementów stosunku materialno-prawnego co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem zaś jest konkretna sprawa, w której organ administracyjny jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu - wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003r. sygn. akt III SA 2225/01, Biuletyn Skarbowy 2003/6/25. Decyzję o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 105 § l Kpa wydaje się wówczas, "gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w szczególności wówczas, gdy strona zrezygnuje z ubiegania się o rozstrzygniecie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawy"- wyrok NSA Z dnia 26 września 2001 r. sygn. akt V SA 381/01, nie publikowany. Mając na uwadze powyższe zmiany stanu faktycznego - upływ terminu [2 miesięcy] umożliwiającego wydanie decyzji nakładającej na inwestora obowiązki w celu doprowadzenia prowadzonych robót budowlanych w ramach odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i posiadanego pozwolenia na budowę - organ odwoławczy trafnie uznał, że postępowanie wszczęte przez organ I instancji w przedmiocie rozbudowy budynku mieszkalnego o poddasze użytkowe w D. przy ul. S. (działka nr 1015) realizowanej przez M. B., w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę powinno zostać umorzone. Nie oznacza to jednak, że zaskarżone postanowienie można uznać za odpowiadające prawu. Organ odwoławczy rozpatrywał bowiem jako organ II instancji zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. dotyczące zawieszenia postępowania w sprawie realizacji robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego o poddasze użytkowe w D. przy ul. S. (działka nr 1015). Jak już wyżej wskazano za pośrednictwem art. 144 Kpa do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Tak więc organ rozpoznający zażalenie mógł wydać swoje rozstrzygnięcie stosując odpowiednio art. 138 § l Kpa. W tym miejscu należy jednak wskazać, że rozpatrując zażalenie organ jest ograniczony zakresem przedmiotowym rozstrzygnięcia organu I instancji. Oznacza to, iż organ odwoławczy może kontrolować i odnieść się tylko do tego, co było przedmiotem postanowienia organu I instancji, na które złożono zażalenie. W niniejszej sprawie wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego mógł zatem stosując przepisy art. 138 § l Kpa utrzymać w mocy postanowienie organu I instancji lub je uchylić albo umorzyć postępowanie zażaleniowe w razie wycofania zażalenia. Uchylając natomiast postanowienie organu I instancji i umarzając postępowanie dotyczące prowadzonych robót budowlanych w zakresie rozbudowy budynku mieszkalnego w D. przy ul. S., działka nr 1015, organ II instancji wykroczył poza zakres przedmiotowy postępowania organu I instancji, orzekł bowiem w tej materii, która nie była przedmiotem rozpoznania I instancji. Tym samym pozbawił stronę jednej instancji. Stanowisko powyższe jest potwierdzeniem dotychczasowego orzecznictwa sądowego - patrz wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1993r. sygn. SA/Wr 1744/92, opublikowany OSP 1995, z. l, poz. 21, wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1996r. sygn. I SA 674/95 opublikowany ONSA 1997/2/94. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając na podstawie art. 138 § l pkt 2 Kpa w postępowaniu zażaleniowym postanowienie uchylające zaskarżone postanowienie i umarzające postępowanie administracyjne I instancji, a więc kończące definitywnie sprawę w danej instancji naruszył przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Orzekając w sprawie zawieszenia postępowania organ II instancji nie był bowiem uprawniony do umorzenia postępowania administracyjnego w formie postanowienia. Jak wynika z brzmienia art. 105 § l Kpa umorzyć postępowanie można tylko decyzją administracyjną, przy czym do tego przepisu art. 144 Kpa nie ma zastosowania. Wobec powyższego organ rozpatrujący zażalenie na postanowienie o zawieszeniu nie mógł na podstawie art. 138 § l pkt 2 Kpa swym postanowieniem o uchyleniu postanowienia organu I instancji jednocześnie umorzyć postępowania I instancji. W przeciwnym wypadku organ taki orzekałby o dwóch różnych przedmiotach: w przedmiocie proceduralnym i w przedmiocie sprawy, chociaż w tym ostatnim przedmiocie w ogóle brak jest w tym wypadku wypowiedzi organu I instancji. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącej, iż zaskarżonym postanowieniem rozpoznane zostało zażalenie M. i R. B. od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. [taki zapis figuruje w zaskarżonym postanowieniu], co winno skutkować stwierdzeniem nieważności tego postanowienia, gdyż z pozostałych elementów identyfikujących zaskarżone postanowienie wynika w sposób nie budzący wątpliwości Sądu, że przedmiotem zaskarżonego postanowienia z dnia 9 lutego 2005tr. Nr "[...]" wydanego przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego było rozpoznanie zażalenia M. i R. B. od postanowienia z dnia 4 stycznia 2005r. znak "[...]" wydanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. - załączonego do akt sprawy. Na marginesie pozostaje jedynie wskazać, iż z uwagi na położenie nieruchomości, na której ma miejsce rozbudowa budynku mieszkalnego tj. w D. przy ul. S. jedynym właściwym organem nadzoru budowlanego uprawnionym do działania w tej sprawie jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D., nie zaś inspektor powiatowy w S. Zapis widniejący w zaskarżonym postanowieniu jest oczywistą pomyłką pisarską i stanowi uchybienie formalne, które nie miało wpływu na wynik sprawy. Jednakże mając na uwadze wcześniejsze naruszenie przepisów postępowania należało na podstawie art. 145 § l pkt l lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w pkt I. sentencji. Rozstrzygniecie o kosztach postępowania sądowego (pkt. III sentencji wyroku) oraz orzeczenie o nie wykonaniu zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się wyroku (pkt. II sentencji), uzasadniają przepisy art. 152 i art. 200 ustawy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.