II SA/Op 15/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr) Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie wymagań ochrony środowiska 1. Stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], nr [...] 2. Określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości 3. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżącego A. H. kwotę 1.500 zł (jeden tysiąc pięćset) tytułem kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym Przedmiotem skargi, wniesionej do sądu administracyjnego przez A. H., jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...], podjęta na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta miasta [...] z dnia [...], nr [...], wydaną w przedmiocie wymierzenia firmie Prywatne Przedsiębiorstwo Wielobranżowe A w L. administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 42000 złotych za zniszczenie drzewa. Organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie art. 47 k i 47 l ustawy z dnia 16 października 1991 r. ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r., nr 99, poz. 1079 ze zm.), art. 402 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62, poz. 627 ze zm.) i w oparciu o ogólnie powołane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie jednostkowych stawek kar za usuwanie drzew (Dz. U. nr 99, poz. 907) i rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni albo drzew lub krzewów (nie powołano publikacji). W uzasadnieniu ustalono, iż B Przedsiębiorstwo Produkcyjno Handlowo Usługowe – T. S. z siedzibą w O. przy ul. [...], pismem z dnia 23.09.2003 r. zgłosiło do Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta [...] fakt przewrócenia drzewa (jarząbu) w wyniku wykonywanych prac transportowych na prowadzonej budowie przy ul. [...] w O. Przedmiotowe drzewo zostało uderzone przez samochód samowyładowczy Tatra nr rej. [...] dowożący piasek na budowę, należący do Prywatnego Przedsiębiorstwa Wielobranżowego A świadczącego usługi transportowo-sprzętowe na przedmiotowej budowie, zgodnie z zawartą umową w dniu 29.07.2003 r. Fakt zniszczenia drzewa został potwierdzony w spisanym przez kierownika budowy i inspektora nadzoru protokole zniszczenia drzewa z dnia 24.09.2003 r. Oględziny drzewa przeprowadzone przez Wydział Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta O. w dniu 6.10.2003 r. wykazały, że przedmiotowy jarząb o obwodzie pnia 56 cm został wywrócony w dniu 19.09.2003 r. w wyniku uderzenia w niego samochodem, o czym świadczy mechaniczne uszkodzenia pnia udokumentowane zdjęciem fotograficznym). Drzewo zostało bezpowrotnie zniszczone. Właściciel PPW A A. H. złożył oświadczenie z dnia 07.10.2003 r. o przyjęciu na swoją firmę wszelkich zobowiązań wynikających z faktu zniszczenia drzewa. Do oświadczenia dołączono polisę ubezpieczenia OC TUiR S.A. WARTA samochodu ciężarowego TATRA 825 nr rej. [...]. W związku z powyższym karę na zniszczenie drzewa nałożono na P.P.W. A z siedzibą w L. przy ul. [...], a podstawę prawną do wydania decyzji stanowił art.47k ustawy o ochronie przyrody. Wysokość kary została ustalona na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie jednostkowych stawek kar za usuwanie drzew, stosując stawkę 750 zł za 1 cm obwodu pnia drzewa mierzonego na wysokości 130 cm. Organ odwoławczy po rozpoznaniu odwołania PPW A w L. podzielił stanowisko I instancji i nie zgodził się ze stanowiskiem odwołującego się, iż od odpowiedzialności zwalnia go fakt zawarcia umowy ubezpieczenia OC oraz nieumyślny charakter działania, w wyniku którego doszło do zniszczenia drzewa. W skardze wystąpiono o uchylenie decyzji organu odwoławczego i zarzucono niewłaściwą interpretację przepisu art. 47 k ustawy o ochronie przyrody, który w ocenie skarżącego nie obejmuje wypadku zniszczenia drzewa przy wykonywaniu usług transportowych. Organ wnosił o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270). W wypadku jednak, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 KPA sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2). Po myśli art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezależnie zatem od wywodów skargi należało zauważyć, iż organy obu instancji jako adresata decyzji wskazały podmiot określony jako "Prywatne Przedsiębiorstwo Wielobranżowe A z siedzibą w L., przyjmując iż podmiot ten jest "firmą" (organ I instancji) lub "przedsiębiorstwem" (organ II instancji). Tego rodzaju określenie strony nie mieści się w dyspozycji przepisu art. 29 KPA, zgodnie z którym stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Wyliczenie to jest wyczerpujące i w zasadzie krąg ten nie może być rozszerzany, chyba że istnieje ku temu wyraźne upoważnienie ustawowe. W doktrynie przyjmuje się, iż jest to krąg podstawowy rodzajów podmiotów, które w postępowaniu administracyjnym mogą być stronami (zob. B. Adamiak, J. Borkowski "KPA. komentarz, wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002, str. 226). Do rozważenia w przedmiotowej sprawie pozostaje zatem, czy istnieje ustawowe upoważnienie do przyjętego przez organy określenia strony. W grę wchodzić tu będą wyłącznie przepisy obowiązującej w dacie wydania decyzji ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. – Prawo o działalności gospodarczej (Dz. U. nr 101, poz. 1178 ze zm.), która posługuje się użytymi przez organy określeniami. Ustawa ta wprowadziła szczególną kategorię podmiotów, będących stronami posterowania administracyjnego, nazwanych przedsiębiorcami. Zawiera ona ponadto legalną definicję tego określenia, sprowadzającą się do wyliczenia rodzajów podmiotów wykonujących zawodowo i we własnym imieniu działalność gospodarczą. W przepisie art. 2 ust. 2 wskazano, iż przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy jest osoba fizyczna, osoba prawna oraz niemająca osobowości prawnej spółka prawa handlowego, która zawodowo, we własnym imieniu podejmuje i wykonuje działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1. Po myśli ust. 3 cyt. przepisu za przedsiębiorców uznaje się także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej, o której mowa w ust. 1. Określenie powyższe uzupełnia w zakresie osób prowadzących działalność gospodarczą przepis art. 4 pkt 7 ustawy, który wymaga dla oznaczenia przedsiębiorcy wskazania: firmy lub nazwy przedsiębiorcy ze wskazaniem formy prawnej, a w przypadku osoby fizycznej - imienia i nazwiska przedsiębiorcy oraz nazwy, pod którą wykonuje działalność gospodarczą. Użyta przez organy nazwa własna, pod którą przedsiębiorca prowadzi działalność gospodarczą nie jest zatem ani tak jak chce tego Prezydent Miasta [...] firmą, gdyż nie wskazuje formy prawnej (cecha ta nie dotyczy poza tym osób fizycznych), ani też nie oznacza – do czego prawdopodobnie zmierzało Samorządowe Kolegium Odwoławcze – przedsiębiorcy, będącego osobą fizyczną, a prowadzącego indywidualną działalność gospodarczą, gdyż nie wskazuje imiennie tego przedsiębiorcy. Prawidłowe ustalenie strony postępowania administracyjnego, a w konsekwencji prawidłowe oznaczenie adresata decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia procesowego charakteru i funkcji pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym. Poprzestanie na oznaczeniu nazwy, pod którą osoba fizyczna prowadzi działalność gospodarczą, bez wymienienia imienia i nazwiska tej osoby, powoduje konieczność przyjęcia, iż doszło do naruszenia bezwzględnego wymogu, jakiemu powinna odpowiadać decyzja, tj. wymogu oznaczenia strony (art. 107 § 1 KPA). Skierowanie decyzji do podmiotu wadliwie oznaczonego, a przez to niemieszczącego się w kręgu podmiotów wymienionych w art. 29 KPA i w ustawie z dnia 19 listopada 1999 r. – Prawo o działalności gospodarczej (Dz. U. nr 101, poz. 1178 ze zm.) jest równoznaczne w skutkach ze skierowaniem decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, co w następstwie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 KPA. Wracając na grunt rozpatrywanej sprawy podkreślić należy, iż nie doszło tu do skierowania decyzji do osoby oznaczonej w sposób niepełny (co stwarzałoby możliwość rektyfikacji tego rodzaju wady), ale organy kierowały ją do jednostki nie posiadającej samodzielnego bytu prawnego. Tym samym brak było możliwości skutecznej egzekucji nałożonego obowiązku przez organ egzekucyjny, a w dodatku eliminacja z obrotu prawnego (np. zmiana) nazwy, pod jaką działa osoba fizyczna, nie jest niczym ograniczona, co w zaistniałym stanie rzeczy powodować by mogło uwolnienie się podmiotu odpowiedzialnego od wykonania nałożonego obowiązku z pominięciem procedur związanych z wygaśnięciem bytu prawnego osób prawnych i fizycznych. Stwierdzenie uchybienia proceduralnego zwalnia sąd z obowiązku szczegółowego ustosunkowywania się do wywodów zaskarżonej decyzji oraz do zarzutów skargi, tym niemniej zwrócić należy uwagę na konieczność wnikliwego zbadania okoliczności związanych ze zniszczeniem drzewa, z uwzględnieniem zasad odpowiedzialności wszystkich podmiotów potencjalnie odpowiedzialnych – w myśl konkretnych norm prawa materialnego – z uwzględnieniem i tej okoliczności, że legitymację w postępowaniu administracyjnym określają przepisy prawa, a nie czynności prawne (umowy) pomiędzy poszczególnymi podmiotami (zob. wyrok NSA z dnia 9 marca 1994 r., sygn. III SA 1434/93 przywołany w cytowanym Komentarzu na k. 717). Tym samym oświadczenie A. H. na k. 2 akt administracyjnych, nie może stanowić dowodu przesądzającego o jego odpowiedzialności na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 października 1991 o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r., nr 99, poz. 1079 ze zm.), lecz może co najwyżej stanowić jeden z dowodów wskazujących na okoliczności zdarzenia. Wobec powyższego, ze względu na to, że do wydania decyzji odwoławczej doszło z rażącym naruszeniem prawa, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2, art. 152 i art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji, obejmując na podstawie art. 134 § 1 ustawy także decyzję organu I instancji.