VII SA/Wa 999/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Bożena Więch- Baranowska, Asesor WSA Bogusław Cieśla ( spr.), Protokolant Tomasz Szpojankowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2005 r. sprawy ze skargi W.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2004 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji dotyczącej nakazu rozbiórki skargę oddala Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] decyzją z dnia [...]grudnia 1994 r. wydaną na podstawie art. 37 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane nakazał W. K. oraz S. K. rozebrać budowany budynek na działce nr ew. [...] w [...]gmina [...]- w terminie do 15 kwietnia 1995 r.. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał , że przeprowadzona kontrola ujawniła , iż na przedmiotowej działce prowadzona jest budowa budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę . Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...] nie przewidywał na tym terenie żadnej zabudowy . Ponadto działka [...]położona była w strefie ochrony środowiska przyrodniczego jeziora [...]w której również wykluczona była wszelka zabudowa. Organ uznał , że spełnione zostały przesłanki do zastosowania art. 37 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane i nakazał rozbiórkę . Decyzja ta stała się ostateczna . Decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. nakazującej rozbiórkę - w części orzekającej o terminie dokonania rozbiórki . W. K. wnioskiem z dnia [...] lutego 2004 r. zwrócił się do organu nadzoru budowlanego o uchylenie w trybie art. 155 kpa ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. nakazującej rozbiórkę . W uzasadnieniu wniosku wskazał , że z dniem [...] lipca 2002 r. zostało uchylone rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. w sprawie systemu obszarów ochronnych w województwie [...], wyznaczania obszarów chronionego krajobrazu oraz zasad gospodarowania na tych trenach ( Dz. Urz. Woj. [...]Nr [...], poz. [...]) . Aktualnie obowiązuje rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...]lipca 2002 r. w sprawie wprowadzenia zakazów dotyczących obszaru chronionego krajobrazu na terenie województwa [...] ( Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) . Z § 4 tego rozporządzenia wynika , że tracą moc zakazy i nakazy ustalone w odniesieniu do obszarów chronionego krajobrazu . Tym samym stosownie do dyspozycji § 1 ust 1 pkt 2 w/w rozporządzenia lokalizacja budownictwa letniskowego w bezpośrednim sąsiedztwie jeziora zależy wyłącznie od ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego . W związku ze zmianą stanu prawnego Rada Gminy w [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy letniskowej w obrębie geodezyjnym [...] (opublikowana w Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) . Na mocy tej uchwały większa część przedmiotowej działki znalazła się na obszarze przeznaczonym pod zabudowę letniskową . Dlatego lokalizacja budynku objętego nakazałem rozbiórki nie stoi w sprzeczności z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym . Skoro obecnie zaistniały warunki do wydania decyzji o przyjęciu do użytkowania , co pozwoliłoby na legalizację budowy , to w ocenie wnioskodawcy uchylenie decyzji rozbiórkowej w trybie art. 155 kpa leży w jego słusznym interesie oraz w interesie społecznym . [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu tego wniosku na podstawie art. 155 kpa odmówił uchylenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku zlokalizowanego na działce obecnie o nr ew. [...] w [...] gmina [...] a będącej aktualnie własnością W. i W. małżonków K. . W uzasadnieniu decyzji wskazał, że nie podziela poglądu wnioskodawcy jakoby zostały spełnione przesłanki do zastosowania art. 155 kpa . Uchylenie decyzji rozbiórkowej nie leży w interesie społecznym albowiem "łamanie prawa w postaci samowoli budowlanej nie może być uznane za słuszny ( interes ) i podlegać ochronie. Opracowanie i zatwierdzenie przez władze samorządowe uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy letniskowej w obrębie geodezyjnym [...] nie ma znaczenia w prowadzonym postępowaniu związanym z likwidacją skutków samowoli budowlanej " Odwołanie od tej decyzji złożył W. K. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu odwołania podniósł , że znowelizowane Prawo budowlane w zakresie przepisów dotyczących samowoli budowlanej zostało zliberalizowane. Zdarzenie w postaci zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dopuszczenie zabudowy letniskowej na terenie gdzie znajduje się budynek objęty nakazem rozbiórki powinno być uwzględnione przez organu administracji publicznej jako ważna wskazówka interpretacyjna . Przytoczył orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 1999 r. sygn. IV SA 1105/97 (LEX nr 47797 ) z którego wynika ,że "Zmiana planu miejscowego dokonana przed wykonaniem zaskarżonej decyzji o usunięciu samowoli budowlanej (nakaz rozbiórki) może stanowić uzasadnioną przesłankę do wystąpienia przez skarżących do organu administracji z wnioskiem o wszczęcie postępowania w celu uchylenia tej decyzji w trybie art. 155 Kpa bądź stwierdzenia jej wygaśnięcia na podstawie art. 162 Kpa. " Jak również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2001 r. sygn. IV SA 1515/96 LEX nr 53442 gdzie wskazano : "Nie ma znaczenia dla dokonywania zmiany decyzji ostatecznej w tym trybie, czy decyzja ta jest zgodna z prawem, czy też wydana została z naruszeniem prawa. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości decyzji ostatecznej. W przeciwnym wypadku postępowanie w trybie art. 155 kpa stawałoby się konkurencyjne dla "zwykłego" postępowania i byłoby w istocie niedopuszczalnym rozpoznaniem sprawy w trzeciej instancji, a taka sytuacja musiałaby być zakwalifikowana jako rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 kpa. " Ponadto skarżący podniósł ,że celem postępowania z art. 155 kpa jest sprawdzenie czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki dyktowane interesem strony , które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej . Przy czym nie jest konieczne aby za uchyleniem przemawiał interes społeczny jak i interes strony , gdyż przepis zawiera spójnik "lub" i przewiduje możliwość wystąpienia tych przesłanek rozłącznie . Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2004 r. utrzymał zaskarżona decyzję w mocy . Organ odwoławczy wskazał , że w świetle art. 155 kpa decyzja ostateczna , na mocy której strona nabyła prawo , może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji państwowej , który ją wydał , lub przez organ wyższego stopnia , jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym słuszny interes społeczny lub słuszny interes strony . Decyzja nakazująca rozbiórkę nie jest decyzją na mocy której strona nabyła prawa , lecz decyzja nakładająca obowiązek , przy czym jest to decyzja związaną i organ ma obowiązek wydać ją w określonych prawem okolicznościach . Wola stron czy też ich zgoda na zmianę takiej decyzji w żadnych okolicznościach nie może skutkować jej zmianą. Organ odwoławczy uznał tym samym , że brak jest przesłanek do zastosowania art. 155 kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył W. K. domagając się jej uchylenia . W skardze oprócz argumentów przedstawianych już w odwołaniu podniósł , że powołanie się Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na przepisy szczególne o których mowa w art. 155 kpa było wadliwe . Literalna wykładnia tej części przepisu przemawia za tym , aby przesłanka ta znajdowała zastosowanie w razie stwierdzenia , że istnieje konkretna szczególna norma prawna o charakterze proceduralnym , która wyłącza stosowanie trybu nadzorczego przewidzianego w art. 155 kpa . Tego typu przepisów Prawo budowlane nie zawiera . Nadto wskazał wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 1997 r. sygn. III RN 92/97 ( OSNP 1998/10/29) , w którym stwierdzono ,że "Ostateczna decyzja administracyjna, która nakłada na stronę określone obowiązki może być uchylona lub zmieniona w trybie art. 155 KPA. " W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2005 r. skarżący przedstawił w zatoczeniu decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]maja 2000 r. znak [...], którą organ na podstawie art. 154 kpa uchylił decyzję nakazującą rozbiórkę budynku letniskowego wybudowanego na działce nr [...]położonego w wsi [...] gmina [...] . Skarżący wskazał ,że sprawa ta oparta jest na prawie identycznej podstawie faktycznej a budynek objęty wskazaną decyzją znajduje się w bliskiej odległości od budynku skarżącego . W związku z tym podniósł, że wydawanie przez organy administracji publicznej w analogicznych sprawach dwóch krańcowo odmiennych rozstrzygnięć jest nie do pogodzenia z zasadą państwa prawnego i rażąco narusza zasady ogólne procedury administracyjnej a w szczególności art. 7 , 8 , 9 i 11 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowa argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga nie mogła być uwzględniona ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a stosownie do treści art. 16 § 2 kpa i art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269) tylko w takim zakresie jest możliwa jej sądowa kontrola. Przewidziana w art. 155 kpa możliwość wzruszenia decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych obejmujących przypadki weryfikacji decyzji ostatecznych . W tym trybie decyzja może być uchylona tylko wtedy gdy: jest ostateczna , na jej mocy strona nabyła prawa , istnieje zgoda stron na uchylenie decyzji , nie ma przepisów szczególnych sprzeciwiających się takiemu uchyleniu i za uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony . Nie ma wątpliwości ,że decyzja z dnia [...] grudnia 1994 r. jest decyzją ostateczną . Wątpliwości rodzą się natomiast przy ocenie czy na jej podstawie żadna ze stron nie nabyła prawa . Zarówno poglądy doktryny jak i orzecznictwo nie są jednolite w tym względzie . Nabycie praw rozumiano bowiem różnorodnie np. jako : "każde indywidualne rozstrzygniecie prawne , które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony należy traktować jako rozstrzygnięcie , na podstawie którego strona nabyła prawa" (wyrok NSA z 27.05.2003 r. IV SA 3205/01 M.Prawn. 2003/14/627). Podobnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 1986 r. II SA 2291/85 nie publikowany, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 1985 r. III SA 1003/85, OSPiKA 1987 r. nr 7-8, poz. 163, wyroku Sądu najwyższego z 12 grudnia 1997 r. III RN 92/97). Odmienną argumentację zaprezentowano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 1995 r. SA/PO 2119/94 , OSP 1996/4/77 "trafnie organy obu instancji przyjęły ,że adresat decyzji w przedmiocie nakazania całkowitego rozebrania obiektu nie nabył na podstawie decyzji jakiegokolwiek uprawnienia skoro nie można było przyjąć , by w jakikolwiek sposób ograniczono decyzją możliwy hipotetycznie do nałożenia obowiązek" W. Dawidowicz w "Zarysie procesu administracyjnego" , (PWN 1987 , s. 204 ) przedstawił następujący pogląd : "«uprawnienie» i «obowiązek» traktuję jako pojęcia samoistne o różnym znaczeniu a w konsekwencji odrzucam możliwość redukowania wypowiedzi o obowiązkach do wypowiedzi o uprawnieniach i odwrotnie . Sądzę ,że względy praworządności wymagają określenia uprawnienia i obowiązku w sposób jednoznaczny , bez możliwości przekształcenia jednego pojęcia w drugie" W ocenie Sądu o tym czy w grę wchodzi uprawnienie , czy obowiązek rozstrzygać należy na podstawie konkretnych okoliczności w konkretnej sprawie. Pojęcie nabycia praw oznacza, że następuje jakieś przysporzenie na rzecz określonego podmiotu w jego sferze prawnej. Charakteryzując najogólniej prawa nabyte z decyzji można je utożsamiać z każdą korzyścią, jaką strona wyciąga pod względem prawnym z załatwienia jej sprawy decyzją administracyjną. Korzyści te powstają w sferze prawa materialnego, dopuszczając określone działanie, zaniechanie, nieczynienie jednostki, tworząc podstawę do domagania się określonych zachowań lub świadczeń od innych podmiotów, (por. komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego B. Adamiak li. Borkowski Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2004 r. str. 694 ). Jak słusznie wskazano w wyroku NSA z dnia 4 października 1999 r. sygn. IV SA 1459/97 LEX nr 47884 ) " Wzruszenie decyzji niewadliwych może dotyczyć tylko takich, które mają charakter uznaniowy lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć. Wydając decyzję o nakazaniu rozbiórki obiektu budowlanego, organ administracji nakłada na stronę obowiązek w maksymalnym rozmiarze. W takiej sytuacji, strona nie nabywa prawa. Tego rodzaju decyzja nie może być zatem zmieniona na podstawie art. 155 k.p.a. " Przesłanką negatywną stosowania przepisu art. 155 jest zakaz wzruszenia ostatecznej decyzji zawarty w przepisach odrębnych, do których w nim się odsyła. Zakazy tego rodzaju mogą być ogólne, odnoszące się do wszystkich przypadków wzruszenia decyzji ostatecznych, jeżeli późniejsza ustawa szczególna je wprowadzi albo też dotyczyć one będą tylko decyzji, z których strony nabyły prawa. Zakaz wzruszenia decyzji na mocy art. 155 może być także wyprowadzony z treści przepisu o charakterze restrykcyjnym. Przepisy prawa materialnego w tym przypadku prawa budowlanego stanowią w tej sprawie zasadniczą przeszkodę do uchylenia decyzji w oparciu o przepis art. 155 kpa bowiem rozstrzygnięcie ostateczne dokonane zostało w sferze ściśle określonej przez prawo . Tryb postępowania przewidziany w art. 155 kpa służy do usuwania takich decyzji ostatecznych, które organy uważają za niecelowe bądź sprzeczne z zakreśloną linią postępowania w sprawach danego rodzaju. Wprawdzie nie jest decydujące czy decyzja ostateczna jest zgodna, czy też sprzeczna z prawem. Trudno jednak uznać aby stosowanie ( rygorystycznych przecież ) przepisów dotyczących rozbiórki samowoli budowlanej organy uznawały za niecelowe lub niezgodne z linią postępowania . Sąd podzielił pogląd organu, że w przypadku zaistnienia stanu faktycznego wyczerpującego hipotezę normy art. 37 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. , organ nadzoru budowlanego miał obowiązek zastosowania przewidzianej w tym przepisie sankcji. Zasadnym będzie przytoczenie poglądu wyrażonego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 1999 r. P 2/98 (OTK 1999/1/2) . Wprawdzie Trybunał badał konstytucyjność przepisu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. jednak wobec podobieństwa regulacji zawartej w art. 37 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. argumentacja tam wskazana zachowuje aktualność także w niniejszej sprawie . W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny wyraźnie akcentuje, iż "Celem tej normy jest zapewnienie (również a może przede wszystkim, w aspekcie generalnej prewencji) stanu zgodności z prawem (...) Późniejsza ingerencja organów administracji publicznej, realizująca obowiązek wydania decyzji o nakazie rozbiórki obiektu wzniesionego sprzecznie z powołanymi wyżej przepisami, stanowi jedynie ustawową konsekwencję podjętych wcześniej przez adresata decyzji działań naruszających przepisy prawa budowlanego". Za Trybunałem Konstytucyjnym należy przyjąć, "że w granicach zakreślonych przez Konstytucję ustawodawcy przysługuje swoboda określenia sankcji związanych z niedopełnieniem tego obowiązku" oraz "pierwszoplanowym celem unormowania przewidzianego w art. 48 Prawa budowlanego jest zapewnienie w sferze stosunków podlegających przepisom tej ustawy stanu zgodności z prawem ". W ocenie Sądu oparcie decyzji o przepis art. 37 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. uniemożliwia zastosowanie art. 155 kpa . Zawarta w nim "metoda zapobiegania i likwidowania samowoli budowlanej jest wprawdzie surowa i nacechowana automatyzmem , ale jako taka przewidziana przez ustawodawcę . Przepis art. 155 kpa rozstrzygnięcie sprawy pozostawia uznaniu organu administracji. Słusznie organy uznały ,że interes społeczny nie przemawia za uchyleniem decyzji o rozbiórce . Nie można także zgodzić się z poglajdem skarżącego że jego niewątpliwy interes w uchyleniu decyzji przemawia za takim rozstrzygnięciem . Musi to być bowiem interes słuszny . Zatem taki który nie narusza prawa ( nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem ). W przeciwnym wypadku doszłoby do podważenia zasady praworządności rozumianej chociażby dosłownie jako postępowania zgodnego z obowiązującymi przepisami, tylko dlatego że w interesie ekonomicznym strony leży uchylenie ostatecznej decyzji. Decyzja nakazująca rozbiórkę jest w istocie decyzją likwidującą stan niezgodności z prawem . Dlatego uchylenie takiej decyzji w trybie art. 155 kpa prowadziłoby do powrotu stanu niezgodności z prawem i powodowałoby w konsekwencji sytuacje sprzeczne z podstawowym celem tej ustawowej regulacji. Skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa to na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) Sąd skargę -jako nieuzasadnioną- oddalił.