II SA/Wr 1377/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Bogumiła Skrzypczak Sędziowie: Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Asesor WSA Maria Tkacz-Rutkowska (sprawozdawca) Protokolant: Magdalena Domańska-Byskosz po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany kwoty świadczenia finansowego umożliwiającego pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we W. z dnia [...] r. nr [...] (załącznik do decyzji nr [...]), II. zasądza od Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we W. na rzecz M. S. kwotę 10 (dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Przedmiotem skargi Pana M. S. jest decyzja Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we W. z dnia [...] r. nr OR-ZM-404-30-1/03 utrzymująca w mocy decyzję dyrektora Oddziału Terenowego WAM we W. z dnia [...] r. nr [...] (załącznik do decyzji nr [...]), w sprawie zmiany kwoty świadczenia finansowego umożliwiającego pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we W. przyznał skarżącemu świadczenie finansowe umożliwiające pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego przy ul. B. [...] we W. w kwocie [...] zł miesięcznie od dnia [...] r. do dnia utraty uprawnień do tego świadczenia. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 49 ust. 5 i art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 86, poz.433 ze zm.) oraz §2 ust.1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 października 2001 r. w sprawie szczególnych zasad ustalania wysokości oraz trybu przyznawania świadczenia finansowego na pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 121, poz,1302)- dalej w skrócie rozporządzenia MON z dnia 8.10.2001 r. Dyrektor Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we W. na podstawie swojej decyzji (z dnia [...] r. nr [...]), ustalającej od dnia [...] r. nowy średni koszt najmu 1 m- lokalu mieszkalnego we W. w wysokości [...] zł, decyzją z dnia [...] r. - nazwaną załącznikiem do decyzji z dnia [...] r. nr [...], zmienił wysokość przyznanego skarżącemu decyzją z dnia [...] r. nr [...] świadczenia na pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego z kwoty [...] zł na kwotę [...] zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał §3 ust.1 i ust.4 oraz §4 ust. rozporządzenia MON z dnia 8.10.2001 r. Od decyzji tej Pan M. S. odwołał się i wniósł o jej zmianę. Wskazał, iż z tej formy zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych korzysta nieprzerwanie od [...] r., a obecnie wynajmowane mieszkanie jest drugim mieszkaniem i zajmuje je od [...] r. Stwierdził, iż zastosowano wobec niego przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 października 2001 r. w sprawie szczególnych zasad ustalania wysokości oraz trybu przyznawania świadczenia finansowego na pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego, podczas gdy w jego ocenie winny być stosowane przepisy poprzedniego rozporządzenia tj. obowiązującego w dniu podjęcie przez niego decyzji o korzystaniu z takiej formy zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Ponadto powołuje art. 49 ust. 2 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie, z którym warunkiem przyznania świadczenia jest zwolnienie dotychczas zajmowanej kwatery stałej, co nastąpiło w jego przypadku w dniu [...] r. Z tych względów zmiana sposobu naliczania świadczenia jest dla niego niezrozumiała. Takie działanie pozbawia go części należnego świadczenia i jest przykładem działania przepisów wstecz. Niezrozumiałe jest także, dla skarżącego, drastyczne obniżenie przez Dyrektora Oddziały Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we W. ceny wynajmu 1 m- mieszkanie do kwoty [...] zł w sytuacji, kiedy za mieszkanie o powierzchni [...] m- skarżący płaci [...] zł, uiszczając ponadto wszystkie opłaty związane z jego użytkowaniem. Organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 49 ust. 1 pkt 1 lit a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej żołnierzowi zawodowemu w służbie stałej, przysługuje świadczenie finansowe umożliwiające pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego, jeśli Agencja nie może mu przydzielić odpowiedniej kwatery lub zapewnić tymczasowego zakwaterowania wraz z rodziną. Zasady ustalania wysokości i tryb przyznawania tego świadczenia zostały zgodnie z upoważnieniem zawartym w art. 49 ust.6 w/w ustawy określone w rozporządzeniu MON z dnia 8.10.2001 r. W powołanym rozporządzeniu wskazano, że przy ustalaniu wysokości świadczenia finansowego na pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego organ uwzględni: - przysługującą skarżącemu powierzchnię użytkową lokalu mieszkalnego, - średni koszt najmu 1 m- powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego w garnizonie Wrocław, - wysokość czynszu jak uiszczałby żołnierz, gdyby wynajmowany lokal był kwaterą. Podane wielkości uwzględniono ustalając wysokości świadczenia finansowego przyznanego Panu S. i nie wystąpiły w tym zakresie żadne nieprawidłowości. Zarzut dotyczący zaniżenia średniego kosztu najmu lokalu przez przyjęcie kwoty [...] zł za 1m- wynajmowanego lokalu uznano za bezzasadny, podając, że koszt 1m- wynajmowanego przez skarżącego lokalu wynosi [...] zł, co wynika z przedstawionej umowy najmu lokalu. Organ wyjaśnił także, że stawkę czynszu z kwoty [...] zł/m- podwyższono do kwoty [...] z/m- i została ona ustalona w związku z podwyżkami czynszu w zasobie Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w garnizonie W.. Organ odwoławczy uznał także, iż nie występują nieprawidłowości w zakresie zastosowania przez organ pierwszej instancji normy [...] m- przysługującej powierzchni mieszkalnej, wprowadzonej do celów obliczenia świadczenia przepisem §4 rozporządzenia MON z 8.10.2001 r., które weszło w życie w dniu 2.11.2001 r., a zatem wszystkie sprawy o przyznanie świadczenia finansowego umożliwiającego pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego wszczęte po [...] r. rozpatrywane są w oparciu o przepisy tego właśnie rozporządzenia. Jeśli lokal mieszalny przy ul. J. [...] we W. Pan S. wynajął w dniu [...] r., a wniosek o przyznanie świadczenia złożył w dniu [...] r. to świadczenie to mogło być przyznane wyłącznie w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie złożenia wniosku. Powołano się w tym zakresie na §7 w/w rozporządzenia. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego pan S. zarzuca, że decyzje organów obu instancji są dla niego niekorzystne i krzywdzące. Podnosi podobnie jak w odwołaniu, iż nieprawidłowo zastosowano w sprawie przepisy rozporządzenia MON z dnia 8.10.2001 r. W ocenie skarżącego należało zastosować przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 lutego 1996 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu zwrotu kosztów dojazdu do miejscowości, w której pełnią czynną służbę wojskową żołnierze zawodowi, i szczegółowych zasad ustalania wysokości oraz trybu przyznawania świadczenia finansowego umożliwiającego pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego. Argumentuje to faktem, zaspokajania swoich potrzeb mieszkaniowych od 1999 r. tj. po zwolnieniu w dniu [...] r. kwatery stałej, w formie świadczenia finansowego na pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego. Z tym faktem wiąże nabycie uprawnień do korzystania z takiej formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, także w zakresie obowiązującego wówczas sposobu jego naliczania. Ponadto wskazuje, że przyznane mu zaskarżoną decyzją świadczenie od dnia [...] r. otrzymuje w kwocie nie [...] zł miesięcznie, ale jedynie w kwocie [...] zł miesięcznie. Nie otrzymał żadnej decyzji, z której wynikałyby podstawy pomniejszenia świadczenia, a jedynie pisemną informacje, iż wynika to ze zmiany przepisów podatkowych. Z tych powodów wnosi o uwzględnienie skargi. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Ponadto wyjaśnił, że pomniejszenie kwoty przyznanego skarżącemu świadczenia finansowego na pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego jako związane z pobraniem, przez płatnika podatku zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych nie wymaga wydania decyzji. Zasadność pobrania podatku przez płatnika podatnik może kwestionować przed urzędem skarbowym wnosząc o stwierdzenie nadpłaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołany przepis uzasadnia rozpatrywanie niniejszej skargi przez tutejszy Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), stanowiąc w art. 1 ust. 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie decyzji może nastąpić w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 §1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej w skrócie u.p.s.a. Sąd stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie Dyrektor Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we W. decyzją z dnia [...] r. powołując przepisy art.49 ust. 5 i art.13 ust.4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz §2 ust. 1 rozporządzenia MON z dnia 8.10.2001 r. przyznał skarżącemu świadczenie finansowe umożliwiające pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego przy ul. J. [...] we W. w kwocie [...] zł miesięcznie od dnia [...] r. do dnia utraty uprawnień. Decyzja ta stała się ostateczna. W decyzji zastrzeżono, że zmiana wysokości świadczenia w związku ze zmianą ilości tytułów i średniego kosztu czynszu wynikającego z umowy najmu następuje na wniosek żołnierza zawodowego i będzie dokonana w formie załącznika do decyzji. Zastrzeżono też, iż zmiana wysokości świadczenia w związku ze zmianą stawki czynszu i średniego kosztu najmu 1m- następuje z urzędu i będzie dokonana w formie załącznika do decyzji. Odnośnie ostatniego z zastrzeżeń nie wskazano podstawy prawnej zmiany decyzji w zakresie wysokości przyznanego świadczenia. W związku z tym zastrzeżeniem decyzją dnia [...] r. nr [...] wydaną formie załącznika do decyzji z dnia [...] r. nr [...]. działając z urzędu zmienił od dnia [...] r. wysokość świadczenia finansowego przyznanego skarżącemu z kwoty [...] zł na kwotę [...] zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołał jedynie §3 ust. 1 ust. 4 rozporządzenia MON z dnia 8.10.2001r. oraz w uzasadnieniu wskazał, iż decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Oddziału Terenowego WAM ustalił od dnia [...] r. średni koszt najmu 1 m- powierzchni użytkowej lokalu mieszalnego we W. w kwocie [...] zł. Zgodnie z art. 13 ust.4 ustawy o zakwaterowani Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w ramach wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej oraz dyrektorzy oddziałów rejonowych i terenowych wydają decyzje administracyjne w sprawach określonych w dalszych przepisach ustawy, na zasadach i w trybie wynikającym z przepisów o postępowaniu administracyjnym. Przepis art. 49 ust. 5 powołanej ustawy uprawnia dyrektora oddziału terenowego Agencji do wydania decyzji o przyznaniu i wysokości świadczenia finansowego umożliwiającego pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego. Jeśli zatem decyzja wydana przez Dyrektora Oddziału Terenowego WAM we W. z dnia [...] r. nr [...] jest decyzją wydaną w trybie przepisów o postępowaniu administracyjnym to jej zmiana także odbywa się w trybie przepisów tej ustawy. W art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r, Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz.1071 ze zm.)- dalej w skrócie Kpa- uregulowano zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stanowi on, iż wzruszenie decyzji ostatecznej może nastąpić wyłącznie w przypadkach określonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego lub przepisami ustaw szczególnych. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej przez: uchylenie lub zmianę takiej decyzji (art. 154 i art. 155 Kpa), w trybie wznowienia postępowania (art.145 Kpa), lub poprzez stwierdzenie nieważności w trybie postępowania o stwierdzenie jej nieważności (art.156 Kpa), a także poprzez uchylenie decyzji na podstawie przepisów szczególnych (art. 163 Kpa). W rozpatrywanej sprawie organ nie powołał, żadnego ze wskazanych przepisów jak również przepisów szczególnych uprawniających go do zmiany decyzji z dnia [...] r. Nr [...], decyzją z dnia [...] r. nr [...] w zakresie wysokości przyznanego świadczenia na pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego. Nie przeprowadził też postępowania ani w zakresie wznowienia postępowania, ani w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. Nr [...] Podstawą zmiany ostatecznej decyzji nie mogły być, także przepisy dotycząca zmiany decyzji lub jej uchylenia w trybie przewidzianym w przepisach art. 154-155 Kpa lub zmiana na podstawie przepisów szczególnych, o jakiej mowa w art. 163 Kpa. Zmiana lub uchylenie decyzji przewidziane w art. 154 Kpa dotyczy wyłącznie decyzji na mocy, których żadna ze stron nie nabyła prawa. Z decyzji z dnia [...] r. Nr [...] wynika prawo do określonego w niej świadczenia finansowego od organu zobowiązanego. Oznacza to, że decyzja ta w tym trybie nie mogła zostać uchylona lub zmieniona, podobnie jak w trybie przewidzianym w art. 155 Kpa. Z ostatniego z powołanych przepisów wynika bowiem, iż decyzja na mocy, której strona nabyła prawo może być w każdym czasie zmieniona lub uchylona za zgodą strony, jeśli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W rozpatrywanej sprawie zgody na zmianę tej decyzji skarżący nie wyraził, na co jednoznacznie wskazuje fakt zaskarżenia decyzji zmieniającej wysokość przyznanego świadczenia. Ostatnia z możliwych form zmiany lub uchylenia decyzji tj. wzruszenie decyzji na mocy przepisów odrębnych przewiduje art. 163 Kpa, stanowiąc, iż organ administracji publicznej może zmienić lub uchylić decyzję na mocy, której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż przewidują to przepisy Kpa, jeśli przewidują to przepisy szczególne. W decyzji zmieniającej wysokość przyznanego świadczenia organ orzekający nie powołał żadnych przepisów uprawniających go do zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] r. Nr [...]. Przepisów uprawniających do zmiany takiej decyzji nie przewiduje też przepisy ustawy o Zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Podstawy do zmiany decyzji ostatecznej nie można też wyprowadzić z powołanych w decyzji z dnia [...] r. przepisów §3 ust. 1 i §4 rozporządzenia MON z dnia 8.10.2001 r. Pierwszy z powołanych przepisów rozporządzenia uprawnia dyrektora oddziału terenowego Agencji jedynie do ustalenia i ogłoszenia średniego koszty najmu 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego w danym garnizonie. Kolejny przepis wskazuje, jakie dane winien uwzględnić przy ustalaniu wysokości świadczenia finansowego umożliwiającego pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego oraz sposób wyliczenia tego świadczenia. Zawarte, zatem w decyzji z dnia [...] r. nr [...] stwierdzenie, iż zmiana wysokości świadczenia będzie dokonywana z urzędu w formie załącznika do decyzji w związku ze zmianą stawki czynszu i średniego kosztu najmu 1 m- należy uznać za pozbawione postawy prawnej, podobnie jak zmianę decyzji dokonaną na podstawie tego zastrzeżenia. Działaniem swoim organ naruszył zasadę trwałości decyzji administracyjnej, wyrażoną w art. 16 Kpa. Z tych względów zaskarżoną decyzję jako wydaną bez podstawy prawnej uchylono. Zarzut o wydaniu tej decyzji bez podstawy prawnej nie został sformułowany w skardze sąd administracyjny jednak zgodnie z art. 134 §1 u.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem danego aktu administracyjnego także wówczas, gdy stosowny zarzut nie został sformułowany w rozpatrywanej skardze. Sąd nie jest, zatem związany podniesionymi w skardze zarzutami, wnioskami oraz ich argumentacją. Uwzględniając powyższe Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit.c u.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzje jako naruszającą przepisy postępowania w zakresie mogącym mieć istotny wpływ na teść rozstrzygnięcia. Orzeczenia o kosztach uzasadnia art. 200 u.p.s.a.