II SA/Wr 2771/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska /sprawozdawca/, Asesor WSA Ewa Kamieniecka, Protokolant Magdalena Domańska-Byskosz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2005r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 10 października 2002r. Nr XLIX/953/2002 w przedmiocie wniesienia wkładu przez Województwo Dolnośląskie do spółki Dolnośląski Fundusz Gospodarczy Sp. z o.o. I. orzeka o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej uchwały. Wojewoda Dolnośląski na podstawie art. 82 c ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa /Dz.U. z 2001r. nr 142, poz. 1590 z póz. zm./ wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 10 października 2002r. nr XLIX/953/2002 w sprawie wniesienia wkładu przez Województwo Dolnośląskie do spółki Dolnośląski Fundusz Gospodarczy Sp. z o.o. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru podniósł, że przedmiotowa uchwała w sposób istotny narusza art. 18 pkt 19 lit. e oraz art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa /Dz.U. z 2001r. nr 142 poz. 1590 z póź. zm. – zwanej dalej "ustawą"/. Zgodnie z art. 18 pkt 19 lit. e ustawy do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych województwa dotyczących tworzenia spółek prawa handlowego i przystępowania do nich oraz określania zasad wnoszenia wkładów, a także obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy zarząd województwa wykonuje zadania należące do samorządu województwa, niezastrzeżone na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy Do zadań zarządu województwa należy w szczególności gospodarowanie mieniem województwa, w tym wykonywanie praw z akcji i udziałów posiadanych przez województwo. Cytowane przepisy wskazują kompetencje organów województwa w zakresie dokonywania czynności prawnych związanych z obrotem akcjami i udziałami w spółkach prawa handlowego. Z art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 wynika kompetencja zarządu województwa do gospodarowania mieniem województwa w tym również prawami majątkowymi do majątku spółek. Zasada domniemanie kompetencji na rzecz zarządu województwa (zawarta w art. 41 ust. 1 ustawy) oraz kompetencja zarządu województwa do gospodarowania całością majątku województwa (zawarta w art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy) wskazują, że udział innych organów i podmiotów w gospodarowaniu majątkiem województwa odbywa się na zasadzie wyjątku od reguły wynikającej z wskazanych przepisów i wymaga wyraźnego upoważnienia ustawowego. Wobec tych przepisów, jako zawierających wyjątek od reguły, w żadnej mierze nie może być prowadzona wykładnia rozszerzająca. Należy je wykładać ściśle według ich literalnego brzmienia. Upoważnienie takie zawarte zostało w art. 18 pkt 19 ustawy, który to przepis zawiera zamknięty katalog spraw majątkowych, w których sejmik województwa ma prawo się wypowiadać. M.in. w lit. e art. 18 pkt 19 ustawy tego przepisu zawarte zostało upoważnienie dla sejmiku województwa do podejmowania uchwał w dwóch kategoriach spraw majątkowych: 1) dotyczących podejmowania indywidualnych rozstrzygnięć w zakresie tworzenia spółek prawa handlowego i przystępowania do nich, 2) dotyczących podejmowania uchwał o charakterze ogólnych /stanowiących reguły zachowania się zarządu/ w zakresie określania zasad wnoszenia wkładów, a także obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji. W żadnym z wymienionych przypadków nie zawiera się upoważnienie dla sejmiku województwa do podejmowania decyzji o podnoszeniu kapitału /wniesieniu aportu/ do imiennie określonej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Podkreślić należy, że sejmik województwa został upoważniony do podjęcia decyzji co do wstąpienia do określonej spółki; natomiast w stosunku do wnoszenia cofania i zbywania udziałów i akcji sejmik został upoważniony do określania zasad dokonywania tych czynności. Ustawodawca zastosował zatem wobec spółek prawa handlowego odmienną konstrukcję prawną niż w stosunku do wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Zgodnie bowiem z art. 18 pkt 19 lit. f do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych województwa dotyczących tworzenia, przekształcania i likwidowania wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Sejmik województwa w uchwale podjętej na podstawie art. 18 pkt 19 lit. e ustawy powinien określić zasady wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji jako podstawę dla dokonania tych czynności przez zarząd i to w taki sposób, by określenie zasad miało zarówno cechy normatywne - a więc generalne i abstrakcyjne - jak i wyznaczało granice dla działania zarządu w tym zakresie /por. wyrok NSA z 26 września 1995 r., SA/Łd 920/95 Wspólnota 1997/6/26/. W przedmiotowej uchwale Sejmik postanowił o wniesieniu określonego wkładu pieniężnego w celu podniesienia kapitału zakładowego imiennie wskazanej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i nie była to decyzja o przystąpieniu do tej spółki, lecz o zwiększeniu udziału Województwa Dolnośląskiego w tej spółce. Tym samym Sejmik Województwa przekroczył granice upoważnienia ustawowego i bezpodstawnie wkroczył w kompetencje Zarządu Województwa. W odpowiedzi na skargę Województwo Dolnośląskie wniosło o jej oddalenie, wywodząc, że prawidłowa interpretacja przepisu art. 18 pkt 19 lit. e ustawy prowadzi do uzasadnionego wniosku, iż zawiera on upoważnienie dla sejmiku województwa do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych województwa dotyczących: - tworzenia spółek prawa handlowego i przystępowaniu do nich, - określania zasad wnoszenia wkładów, - obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji. Za taką wykładnią tego przepisu przemawia fakt zastosowania takiej samej konstrukcji prawnej w stosunku do wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych (vide: art. 18 pkt 19 lit. f ustawy). W związku z powyższym prawidłowe było podjęcie przez Sejmik Województwa Dolnośląskiego uchwały w sprawie wniesienia wkładu finansowego do spółki z o. o., gdyż jest to równoznaczne z nabyciem udziałów w podniesionym kapitale zakładowym tej spółki i tym samym nie narusza cytowanych wyżej przepisów. Zdaniem Województwa Dolnośląskiego chybiony jest zarzut skarżącego, dotyczący wkroczenia przez Sejmik w kompetencje Zarządu Województwa Dolnośląskiego. Zgodnie bowiem z art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy, zarząd województwa wykonuje zadania należące do samorządu województwa, nie zastrzeżone na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, a do jego zadań należy w szczególności gospodarowanie mieniem województwa, w tym wykonywanie praw z akcji i udziałów posiadanych przez województwo. Z powyższego wynika, iż Zarząd może wykonywać prawa z udziałów, które Województwo już posiada w danej spółce. Natomiast w sytuacji wnoszenia wkładu finansowego na podniesienie kapitału zakładowego spółki, Województwo dopiero ma objąć udziały w tej spółce. Zarząd może więc realizować kompetencje wynikające z ww. przepisu, tj. wykonywać prawa z udziału Województwa w spółce, dopiero po zwiększeniu tego udziału. Na rozprawie pełnomocnik Wojewody Dolnośląskiego wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem kwestionowanej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1271/ "Sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi." W myśl art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270/ sądy administracyjne powołane zostały do kontroli działalności administracji publicznej wyrażającej się – między innymi – w rozpoznaniu skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola ta ma na celu ocenę ich zgodności z prawem. Według art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa /Dz.U. z 2001r. nr 142, poz. 1590 z póź. zm./ "Uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 81. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa /ust. 5 art. 82 cyt. ustawy/. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio /ust. 6/. Stosownie do art. 83 c ust. 1 powołanej ustawy "Po upływie terminu wskazanego w art. 82 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu samorządu województwa. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W myśl przepisu art. 83 ust. 1 wyżej wskazanej ustawy "Nie stwierdza się nieważności uchwały organu samorządu województwa po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 81, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem. Uchwała taka traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio /ust. 2 art. 83 ustawy/. Istotne naruszenie prawa nie zostało zdefiniowane w ustawach samorządowych, nie pokrywa się w zupełności z przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za istotne naruszenie prawa przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej uchwały XLIX/953/2002 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego w sprawie wniesienia wkładu przez Województwo Dolnośląskie do Spółki Dolnośląski Fundusz Gospodarczy Sp. z o.o. stanowił art. 18 pkt 19 lit. e z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa /tj. Dz.U. z 2001r. nr 142, poz. 1590 ze zm./. Zgodnie z przepisem art. 18 pkt 19 lit. e ustawy o samorządzie województwa do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych województwa dotyczących tworzenia spółek prawa handlowego i przystępowania do nich oraz określania zasad wnoszenia wkładów a także obejmowanie, nabywanie i zbywanie udziałów i akcji. Według art. 41 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy do zadań zarządu Województwa należy w szczególności: gospodarowanie mieniem województwa, w tym wykonywanie praw z akcji i udziałów posiadanych przez województwo. Treść wyżej powołanych unormowań wskazuje kompetencje dla organów Województwa do podejmowania czynności prawnych w zakresie obrotu akcjami i udziałami w spółkach prawa handlowego. Trafnie organ nadzoru zauważył, iż zasada domniemania kompetencji na rzecz zarządu województwa /art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa/ i kompetencji tego organu do dysponowania mieniem województwa /art. 41 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy/ wskazują, że uczestniczenie innych podmiotów w zarządzaniu majątkiem województwa jest wyjątkiem od reguły występującej w przywołanych przepisach i wymaga wyraźnego upoważnienia normatywnego. W tym stanie rzeczy nie może być mowy o stosowaniu wykładni rozszerzającej. Powyższe przepisy powinny być interpretowane zgodnie z ich literalnym brzmieniem. Trafnie też organ nadzoru stwierdził, że w przepisie art. 18 pkt 19 lit. e ustawy ustawodawca udzielił sejmikowi województwa upoważnienia do podejmowania uchwał w dwóch kategoriach spraw majątkowych a mianowicie: 1) dotyczących podejmowanie indywidualnych rozstrzygnięć w zakresie tworzenia spółek prawa handlowego i przystępowania do nich, 2) dotyczących podejmowania uchwał w charakterze ogólnym /stanowiących reguły zachowania się zarządu/ w zakresie określenia zasad wnoszenia wkładów, a także obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji. Z treści tego przepisu nie można wywieść upoważnienia dla sejmiku województwa do podjęcia uchwały w przedmiocie podnoszenia kapitału w imiennie określonej spółce prawa handlowego. Powołana w podstawie prawnej zakwestionowanej uchwały norma upoważniła sejmik województwa jedynie do podjęcia uchwały o wstąpieniu do określonej spółki. Odnośnie natomiast, cofania i zbywania udziałów i akcji sejmik został upoważniony do określania zasad dokonywania tych czynności. Sformułowane zasady powinny mieć charakter norm generalnych i abstrakcyjnych. Słusznie organ nadzoru zwrócił uwagę, iż ustawodawca posłużył się inną konstrukcją prawną w stosunku do spółek prawa handlowego niż do wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. W przepisie art. 18 pkt 19 lit. f ustawodawca postanowił, iż do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych województwa dotyczących tworzenia, przekształcenia i likwidowania wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych oraz wyposażenia ich w majątek. Dotąd powiedziane pozwala stwierdzić, iż Sejmik Województwa Dolnośląskiego podjął zaskarżoną uchwałę z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270/ oraz z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa /Dz.U. z 2001r. nr 142, poz. 1590 z póź. zm./ należało orzec jak w sentencji.