II SA/Gd 3580/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Nowakowski (spr), Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Przybielski,, Asesor WSA Krzysztof Retyk, Protokolant Barbara Kroczak, po rozpoznaniu w dniu 20 października 2004 na rozprawie sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 września 2001 Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki Oddala skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 24 lipca 2001 r., na podstawie art. 83 ust. l, art. 81 ust. 1 pkt. 2, art. 80 ust.2 pkt. 1 i art.48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126) nakazał skarżącemu M. B. rozbiórkę domku letniskowego (do wysokości fundamentów) oraz zbiornika na ścieki, wybudowanych na działce nr [...] (obręb geodezyjny S.) w miejscowości K. i uporządkowanie terenu działki po wykonanej rozbiórce. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że skarżący w 1993r. kupił działkę nr [...] (obręb geodezyjny S.) w miejscowości K. wraz z istniejącym na niej domkiem letniskowym. W październiku 2000 roku skarżący rozebrał istniejący domek letniskowy (pozostawiając fundamenty oraz jedną ze ścian, która usytuowana jest teraz wewnątrz nowo wybudowanego budynku). Następnie także w październiku 2000 r. rozpoczął budowę domku letniskowego. W trakcie wizji przeprowadzonej w dniu 20 grudnia 2000 r. stwierdzono, że roboty budowlane dotyczące budowy domku letniskowego zostały zakończone. Nadto także w październiku 2000r., skarżący wybudował samowolnie (zagłębił w gruncie) zamknięty plastikowy zbiornik na ścieki. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy zatwierdzonym Uchwalą G.R.N. w S. Nr [...] z dnia 29.09.1989r. (Dz.Urz.Woj[...].. Nr [...] poz. [...]) działka nr [...] (obręb geodezyjny) w S., na której został wybudowany omawiany domek letniskowy, przeznaczona jest pod teren upraw rolnych bez prawa zabudowy. Dalej ustalono, że skarżący jest właścicielem działki nr [...] w S. wraz z istniejącym domkiem letniskowym od 1993r. W 2000 r. Skarżący, jak wskazano wyżej, rozebrał ten obiekt pozostawiając fundamenty oraz jedną ze ścian i następnie rozpoczął budowę nowego obiektu o zwiększonej powierzchni na istniejących fundamentach. Organ pierwszej instancji podał, że z uwagi na odmienne uregulowania prawne w zakresie likwidacji samowoli budowlanych realizowanych przed dniem l stycznia 1995r. i po tym dniu (po wejściu w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r.) kwestia części przedmiotowego obiektu budowlanego wybudowanej przed dniem l stycznia 1995r., tj. ławy fundamentowe oraz jedna ze ścian usytuowana wewnątrz części piwnicznej budynku zostaną rozpatrzone odrębną decyzją. Podkreśla się w decyzji, iż przedmiotem tej sprawy są obiekty budowlane wybudowane po dniu 1 stycznia 1995r., czyli domek letniskowy oraz zbiornik na ścieki. W związku z tym, że skarżący rozpoczął w 2000r. budowę domku letniskowego i zbiornika na ścieki bez wymaganej, zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane z 1994r., ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę – w ocenie organu pierwszej instancji - uzasadnione jest zastosowanie art. 48 powołanej wyżej ustawy Prawo budowlane z 1994r., który mówi, że: "Właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia". Decyzją z dnia 18 września 2001 r. nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § l pkt. 1 k.p.a. oraz art. 48 i art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r Nr 106 poz. 1126), po rozpatrzeniu odwołania skarżącego M. B. od decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 24 lipca 2001 r. nakazującej rozbiórkę domku letniskowego (do wysokości fundamentów) oraz zbiornika na ścieki, wybudowanych na działce nr [...] w miejscowości K. oraz uporządkowanie terenu po wykonanej rozbiórce utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy nie znajdując podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany. W uzasadnieniu organ podał, że ustalono, iż skarżący w październiku 2000 roku rozebrał istniejący domek letniskowy (pozostawiając fundamenty i jedną ze ścian) i wybudował nowy obiekt o zwiększonej powierzchni. Skarżący twierdził, że prace budowlane wykonał po zgłoszeniu ich w Urzędzie Gminy. Zdaniem organu drugiej instancji, pismo skarżącego z dnia 4 lipca 2000r. skierowane do Urzędu Gminy nie stanowi zgłoszenia remontu w myśl art. 30 Prawa budowlanego, a jedynie informację będącą podstawą do naliczenia podatku od nieruchomości. Gdyby nawet, zdaniem organu odwoławczego, uznać to pismo za zgłoszenie remontu, to skoro ustalono, że inwestor rozebrał istniejący domek letniskowy i wybudował nowy obiekt o zwiększonej powierzchni, to nie można by przyjąć, iż prace te zrealizowano w ramach zgłoszonego remontu kapitalnego. Taki zakres wykonanych robót, zdaniem organu administracyjnego, nie stanowi remontu, lecz budowę nowego obiektu. Ustosunkowując się do zarzutów strony zawartych w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, że w przypadku dokonania samowoli budowlanej po roku 1994, w myśl art. 48 Prawa budowlanego, właściwy organ ma obowiązek nakazać rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu, bez względu na ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto organ nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, że dokonał on wyłącznie remontu istniejącego obiektu, gdyż jak wynika z podpisanego przez stronę protokołu z oględzin oraz z treści odwołania i oświadczeń świadków, istniejący obiekt został rozebrany, a w jego miejsce powstał nowy domek o zwiększonej powierzchni. Wnoszone przez skarżącego opłaty - podatek od nieruchomości, usuwanie odpadów, energia elektryczna - wynikają z ustaleń z innymi organami i jednostkami, nie świadczą natomiast o legalności posadowienia obiektu w myśl przepisów ustawy Prawo budowlane. Budowa nowego zbiornika na ścieki również została potwierdzona przez stronę w protokole z wizji jak też w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzuca naruszenie art. 29, art. 30 i art.48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane. Skarżący podaje, że zgodnie z informacją Urzędu Gminy z dnia 30 sierpnia 1993r. w planie zagospodarowania przestrzennego działka ta została oznaczona jako część działki - istniejące siedlisko, a pozostała część to grunt rolny bez prawa zabudowy. Nieprawidłowe są, zdaniem skarżącego, zarzuty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakoby wybudował domek letniskowy na terenie przeznaczonym pod teren upraw rolnych bez prawa zabudowy, skoro domek istniał na części tej działki, a jedynie pozostała część działki stanowiła grunt rolny bez prawa zabudowy. Zgodnie z przepisami Prawa budowlanego - remont istniejących obiektów budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia właściwemu organowi, który w drodze decyzji może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia. Skarżący pismem z dnia 4 lipca 2000 r. poinformował Urząd Gminy o zamierzonym remoncie kapitalnym domku letniskowego i uważa, że dopełnił obowiązku zgłoszenia remontu. Ponieważ w ustawowym terminie od dnia doręczenia zgłoszenia Urząd nie wniósł sprzeciwu, ani nie nałożył na skarżącego obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, ani też uzupełnienia zgłoszenia, skarżący podaje, iż w październiku 2000 r. rozpoczął prace remontowe. Strona wywodziła, że nie zajęcie w terminie stanowiska przez organ administracyjny uważane jest w tym przypadku za brak zastrzeżeń, czyli tzw. "milczącą zgodę". Odpowiadając na skargę organ odwoławczy powołał się na dotychczasową argumentację i wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Skarga nie jest uzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Nie było sporu w sprawie, jeżeli chodzi o ustalenia stanu faktycznego, a spór dotyczy jedynie oceny prawnej tych ustaleń. Zdaniem organów nadzoru budowlanego skarżący nie remontował domku letniskowego, lecz go wybudował, zachowując jedynie pewne elementy (fundament i ścianę) z poprzedniego obiektu. Stosownie do art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i skarżący z tego wnioskuje, że skoro – w jego ocenie – przeprowadził jedynie remont istniejącego budynku letniskowego, to nie mają do niego zastosowania unormowania zawarte w art. 28 tej ustawy, a w konsekwencji z art. 48 ustawy. Z kolei organy administracyjne nie kwalifikują robót przeprowadzonych przez skarżącego jako remontu, ale jako budowę – po rozebraniu części dawnego obiektu – nowego domku letniskowego, do której to budowy ma zastosowanie art. 28 ustawy. Z definicji wynikającej z potocznego znaczenia słowa remont, za taki należy uznać: naprawę, reperowanie, odnawianie w celu przywrócenia wartości użytkowej danego obiektu. (por. Słownik Języka polskiego PWN Warszawa 1996 r. tom. III s.40). Z kolei ustawowa definicja zamieszczona w art. 3 pkt. 8 ustawy Prawo budowlane przez remont rozumie wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (...). Skarżący nie przeczy, że najpierw dokonał rozbiórki dawnego obiektu pozostawiając jedynie fundamenty, a potem (w 2000 r.) pobudował na tych fundamentach inny domek, większy. Nie ma zatem racjonalnych podstaw, by taki stan faktyczny ocenić jako remont budynku (domku letniskowego), bowiem nie mieści się to działanie w definicji pojęcia "remont". Brak jest zasadniczej przesłanki występującej przy remoncie, jaką jest odtworzenie stanu pierwotnego, przez które należy rozumieć odtworzenie istniejącego obiektu. Obiekt nieistniejący odbudowany wiernie na podstawie planów, szkiców czy fotografii nie może być kwalifikowany jako poddany remontowi. W tej sprawie zresztą nawet takiego stanu rzeczy nie ma. Po rozbiórce powstał inny większy obiekt spełniający jedynie tę samą funkcję - domku letniskowego. Nie można też zgodzić się z podnoszonymi na rozprawie zarzutami, że prace wykonane przez skarżącego należy kwalifikować jako modernizację obiektu. Dokonanie rozbiórki obiektu nigdy nie można kwalifikować jako podstawy do remontu. Skoro ocena musi wypaść zbieżnie z tą, jaką dokonały organy nadzoru budowlanego, to konieczne jest wyjaśnienie podstawy prawnej nakazu rozbiórki. W tym zakresie sąd administracyjny także podziela stanowisko wyrażone w decyzji, ponieważ jej uzasadnienie w pełni odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a., a ocena stanu sprawy art. 80. Pismo skierowane do Urzędu Gminy pozostaje bez znaczenia w sprawie. Nie jest to, zgłoszenie budowlane, bo nie może w takiej sprawie jakiekolwiek zgłoszenie mieć miejsca. Rozbiórka dotyczyła istniejącego obiektu, z którego nie pozostało nic do remontu, ponieważ nie jest przedmiotem sprawy remont fundamentów ani ściany. To, co po rozbiórce skarżący wykonał, może być uznane wyłącznie za nowy obiekt, na wykonanie którego, stosowanie do art. 28 ustawy Prawo budowlane konieczne jest uzyskania pozwolenia na budowę. Konsekwencją braku ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę jest uznanie, że skarżący w 2000 r. dopuścił się samowoli budowlanej, a zatem działanie to podlega reżimowi art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Pismo skierowane do Urzędu Gminy nie może być nawet, z uwagi na jego treść, kwalifikowane jako zgłoszenie budowlane w rozumieniu art. 30 Prawa budowlanego, gdyż chodzi w nim o informację dla służb skarbowo – podatkowych o zamiarze powiększenia obiektu dla celów naliczenia podatku od nieruchomości. W tej sytuacji nie mają także znaczenia dla sprawy rozważania dotyczące miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ art. 48 nie uzależnia (tak jak to miało miejsce przy stosowaniu art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.) nakazu rozbiórki od sprzeczności z postanowieniami planu, aczkolwiek dokumenty świadczą o zasadności stanowiska organów administracji publicznej. Pełnomocnik skarżącego w czasie rozprawy zarzucił także organom administracyjnym naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynika sprawy, a mianowicie w zakresie braku zawiadomienia skarżącego o dokonanych oględzinach w październiku 2000 r. Każdy tego typu zarzut jest bardzo poważny, co do samej zasady, jednakże każdy zarzut tak i ten należy ocenić w zestawieniu z całokształtem okoliczności sprawy. Oględziny z dnia 25 października 2000 r. rzeczywiście odbyły się bez udziału skarżącego, który nie był o nich powiadomiony. Trzeba jednak podkreślić, że oględziny te miały miejsce po otrzymaniu zawiadomienia o samowoli budowlanej skarżącego. Dopiero po tym wstępnym sprawdzeniu organ administracji zawiadomił skarżącego, jako stronę, pismem z dnia 6 grudnia 2000 r. o wszczęciu postępowania, a dnia 20 grudnia 2000 r. ponownie dokonał oględzin w obecności skarżącego, który – jak przyznał przed sądem – nie kwestionował ustaleń tam poczynionych. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie daje także podstawę do przyjęcia, że skarżący pobudował (wymienił) zbiornik na ścieki. Nie ma znaczenia czy stary zbiornik był, czy nie był szczelny, bo i w takim przypadku konieczne było uzyskanie pozwolenie na budowę. Sąd rozpatrując tę konkretną sprawę, bierze pod uwagę tylko okoliczności dotyczące wydania zaskarżonej decyzji wydanej w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (art. 1 pkt. 1 kpa). Nie ma możliwości by uzależnić ocenę zaskarżonej decyzji także od tego, czy w innych sprawach samowoli budowlanej organy nadzoru budowlanego nakazały rozbiórkę obiektów. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę oddalił.