II OSK 1260/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia NSA Andrzej Gliniecki ( spr. ) Protokolant Krzysztof Tkacz po rozpoznaniu w dniu 24 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Ol 294-295/05 w sprawie ze skargi D. i I. G. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących postępowania egzekucyjnego w sprawie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) uchyla postanowienia: Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] marca 2005 r. nr [...], z dnia 1 lutego 2005 r. nr [...] oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lutego 2005 r. znak: [...] 3) zasądza od Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie na rzecz skarżącego I. G. kwotę 500 zł ( pięćset ) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/OL 294-295/05 oddalił skargę D. i I G. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2005 r. w przedmiocie zarzutów dotyczących postępowania egzekucyjnego w sprawie nakazu rozbiórki obiektu. Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] lutego 2001 r. nakazał I. i D. G. "rozebrać drewniany parterowy budynek znajdujący się na działce nr 20/10 w obr. M. gm. P". Powyższą decyzję utrzymał w mocy Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie swoją decyzją z dnia [...] marca 2001 r. Pismem z dnia 13 kwietnia 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wezwał zobowiązanych upomnieniem do wykonania w terminie 7 dni, ciążącego na nich obowiązku, wynikającego z powyższych decyzji o nakazie rozbiórki. W dniu 6 grudnia 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystawił tytuł wykonawczy w oparciu o ww. decyzję o nakazie rozbiórki z dnia [...] lutego 2001 r. i jednocześnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004 r. nałożył na D. i I. G. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 13 494 zł. Zobowiązani – D. i I. G. złożyli na postanowienie o nałożeniu grzywny zażalenie, opisując okoliczności w jakich wybudowali obiekt, którego nakazano rozbiórkę. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] lutego 2005 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, złożone zażalenie, należało uznać jako zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, oparty na przepisie art. 33 pkt 8 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.), powołanej dalej jako ustawa o postępowaniu egzekucyjnym i rozpoznać zgodnie z art. 34 § 2 ww. ustawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. działając zgodnie z dyrektywą organu II instancji, postanowieniem z dnia [...] lutego 2005 r. nie uwzględnił zarzutu zobowiązanych w sprawie prowadzenia egzekucji. Grzywna w celu przymuszenia jest jedynym środkiem egzekucyjnym, który może stosować organ nadzoru budowlanego. Zasady obliczania grzywny określa przepis art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, a na jej wysokość organ nie ma wpływu. Powyższe postanowienie po rozpatrzeniu zażalenia D. i I. G., organ II instancji decyzją z dnia 4 marca 2005 r. utrzymał w mocy, wyjaśniając w uzasadnieniu uwarunkowania pozwalające na stosowanie takiego środka, jak grzywna w celu przymuszenia. W skardze do sądu administracyjnego na ww. postanowienie z dnia [...] marca 2005 r. D. i I. G. zarzucali naruszenie przepisów art. 8 i 9 kpa a ponadto naruszenie zasad współżycia społecznego i to, że nie zostało zakończone postępowanie dotyczące zarzutów a jednocześnie została nałożona na skarżących grzywna w celu przymuszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając skargę wyrokiem z dnia 30 czerwca 2005 r. w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia między innymi stwierdził, że organ wydając zaskarżone postanowienie nie dopuścił się żadnego naruszenia prawa, dającego podstawę do uchylenia zaskarżonego aktu. Zarzut zastosowania przez organ egzekucyjny zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego słusznie uznany został za bezzasadny. W postępowaniu egzekucyjnym organy nie są uprawnione do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Kwestionowanie więc na tym etapie zasadności obowiązku rozbiórki jest niedopuszczalne. Pełnomocnik I. G. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 czerwca 2005 r., zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego: art. 3 pkt 2, 3 i 4 Prawa budowlanego z 1994 r. poprzez niewłaściwą wykładnię i brak zastosowania, prowadzące do przyjęcia, że obiekt nietrwale związany z gruntem jest budynkiem, art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym poprzez błędną wykładnię i brak zastosowania art. 33 pkt 8 ww. ustawy, poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że ma zastosowanie także do wysokości grzywien, art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym poprzez błędną wykładnię i przyjęcie dopuszczalności zastosowania tego przepisu do obiektu budowlanego innego niż budynek, 2) przepisów postępowania: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako ppsa poprzez brak zastosowania i ograniczenie się wyłącznie do rozpoznania skargi w ramach zawartych w niej zarzutów i wniosków, pomimo istnienia innych naruszeń prawa, uzasadniających uchylenie zaskarżonego postanowienia, przy czym uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe podstawy w skardze kasacyjnej wnosi się o: – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, – zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej ponadto wskazuje, że brak było podstaw do uznania, że zastrzeżenia skarżących co do nałożenia grzywny i jej wysokości stanowią zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym i prowadzenia postępowania w tej płaszczyźnie, czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie uwzględnił, a co dawało podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Nie dostrzeżono również i tego, że obiekt, którego nakazano rozbiórkę jest to obiekt drewniany postawiony na cegłach, nie jest więc trwale związany z gruntem i nie posiada fundamentów. Taki obiekt zgodnie z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nie jest budynkiem, nie można więc było nałożyć grzywny w celu przymuszenia w oparciu o art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. Zdaniem skarżącego, błędne określenie w decyzji o nakazie rozbiórki i w tytule wykonawczym "budynkiem" obiektu, który nim nie jest, powoduje niewykonalność obowiązku w rozumieniu art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. Ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku przymusowej rozbiórki obiektu innego niż budynek, należało stosować przepisy art. 121 § 2, 3 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej zawarte są uzasadnione. Zaskarżony wyrok, jak i postanowienia poddane kontroli sądowej, dotyczą postępowania egzekucyjnego, co jednocześnie wyznacza granice tej sprawy i granice możliwości zastosowania przepisu art. 134 § 1 ppsa. Nieuzasadnione są więc te zarzuty skargi kasacyjnej, które dotyczą naruszenia przepisów Prawa budowlanego i decyzji o nakazie rozbiórki "drewnianego parterowego budynku". Decyzja nakazująca rozbiórkę zapadła bowiem w innym postępowaniu i sąd kontrolując postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, nie miał możliwości ingerencji w tamto postępowanie. Nie można również z faktu, że w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lutego 2001 r., nakazano "rozebrać drewniany parterowy budynek", wyciągać zbyt daleko idących wniosków twierdząc, że z tego powodu zachodzi niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym w rozumieniu przepisu art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. Jeżeli istotnie jest tak, jak twierdzi to pełnomocnik skarżącego, że obiekt, którego nakazano rozbiórkę, z uwagi na brak trwałego związania z gruntem, nie jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r., to należałoby w pierwszej kolejności spowodować wzruszenie decyzji o nakazie rozbiórki, w konsekwencji czego, inaczej zostałaby określona treść obowiązku w tytule wykonawczym. Można mieć jednak uzasadnione wątpliwości, czy błędne określenie obiektu w decyzji o nakazie rozbiórki jako "budynek", może stanowić dostateczną podstawę do wzruszenia (zmiany) prawomocnej decyzji nakazującej rozbiórkę, skoro miałoby to się sprowadzać tylko do korekty brzmienia samej osnowy tej decyzji, co nie jest niezbędne do wykonania tej decyzji a jedynie mogłoby spowodować nałożenie grzywny w celu przymuszenia w innej wysokości. Faktem bowiem jest, iż przepisy art. 121 § 4 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, dotyczą tylko obowiązku rozbiórki budynku lub jego części (wyrok z dnia 17 grudnia 2002 r. IV SA 122/01, ONSA 2004, nr 2, poz. 50) i to organy egzekucyjne powinny mieć na uwadze. W niniejszej sprawie zachodzi tożsamość organów, które orzekły o nakazie rozbiórki i organów prowadzących postępowanie egzekucyjne, nie ma więc przeszkód, aby wymierzając grzywnę w celu przymuszenia uczyniono to w oparciu o przepis art. 121 § 1, 2 i 3, a nie na podstawie § 4 i 5 tego przepisu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, jeżeli faktycznie obiekt ten nie jest "budynkiem" w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego z 1994 r. Za ewentualny błąd organów w określeniu obiektu w decyzji nakazującej rozbiórkę, bądź błędne ustalenia stanu faktycznego, w postępowaniu egzekucyjnym nie powinni ponosić tego konsekwencji zobowiązani. Należy również zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, że kwestionowanie przez zobowiązanych wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia, nie powinno być traktowane przez organ egzekucyjny jako zarzut w rozumieniu art. 33 pkt 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, co w konsekwencji prowadzi do uznania za wadliwe postanowienia Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005 r. Skoro sami zobowiązani pismo z dnia 12 grudnia 2004 r. (k. 13) określili jako "zażalenie", organ II instancji nie miał prawa samodzielnie zmienić jego charakteru na zarzut. Poza tym o zastosowaniu zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w rozumieniu art. 33 pkt 8 ww. ustawy, może być mowa w sytuacji, kiedy organ egzekucyjny ma możliwość wyboru w ramach różnych środków egzekucyjnych o różnej dolegliwości dla zobowiązanego, tak jak to jest w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnych (art. 1a pkt 12 lit. a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym). Natomiast w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym, a w szczególności jeśli chodzi o wyegzekwowanie nakazu przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego, grzywna w celu przymuszenia praktycznie jest jedynym (pierwszym i ostatnim) środkiem egzekucyjnym, gdyż po niej następuje już wykonanie zastępcze, które bez wątpienia jest środkiem egzekucyjnym bardziej uciążliwym, niż grzywna i kończącym postępowanie egzekucyjne. Na skutek niniejszego wyroku, uchylającego postanowienia wymienione w jego sentencji, Warmiński-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien rozpatrzyć zażalenie D. i I. G. (pismo z dnia 12 grudnia 2004 r.) na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r., będąc związanym na zasadzie art. 153 ppsa oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Należy również zauważyć, że w komparycji zaskarżonego wyroku błędnie określono datę wydania zaskarżonego postanowienia Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz 203 pkt 1 ppsa orzekł, jak w sentencji.