II SA/Ka 893/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: as. WSA Iwona Bogucka (spr.) NSA Ewa Krawczyk Protokolant: ref. Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2004 r. sprawy ze skargi A. B. i B. B. na uchwały Rady Miejskiej w M. z dnia [...] r., nr [...] i [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1/ stwierdza nieważność zaskarżonych uchwał i orzeka, że nie podlegają one wykonaniu w całości; 2/ zasądza od Gminy M. na rzecz skarżących kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania; Na podstawie uchwały nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...]r., zmienionej uchwałą nr [...] z dnia [...]r., przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów Miasta M., wyznaczonych DK 93- ulicą [...] (DK 92)-Obwodnicą- ul. [...] i granicą miasta. O przystąpieniu do sporządzania planu i prawie składania wniosków Zarząd Miasta powiadomił zawiadomieniem umieszczonym w "[...]" z dnia [...] r. oraz w "[...]" nr [...]r., jak i poprzez obwieszczenie wywieszone na tablicy ogłoszeń. Ogłoszenie o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu Zarząd Miasta opublikował w "[...]" z dnia [...]r. Projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu na okres od dnia [...]r. do [...] r. Pismem z dnia [...]r., pełnomocnik A. i B. B. złożył zarzut do ustaleń przyjętych w planie dla działki nr [...]. W zarzucie tym wskazano, że A. i B. B. są właścicielami działki nr [...] położonej w M., dla której projekt planu przewiduje całkowitą zmianę funkcji, poprzez budowę drogi o szerokości 15-20 m wraz z miejscami parkingowymi, co spowoduje wywłaszczenie skarżących i znaczne pogorszenie możliwości zagospodarowania pozostałej części działki. W zarzucie podniesiono, że proponowana lokalizacja drogi nie jest najmniej uciążliwa z możliwych, droga dla obsługi komunikacyjnej jest zbędna, gdyż zapewniają ją istniejące w bezpośrednim sąsiedztwie drogi i ronda, nadto Gmina wyłączyła z ruchu odcinek ul. K., równoległy do projektowanej drogi, który poprzez przywrócenie ruchu, może służyć komunikacji. Podnoszono, że ulica ta jest naturalnym i tradycyjnym szlakiem komunikacyjnym, istniejącym od 100 lat, a nowa droga nie pozwoli na dobre skomunikowanie ul. [...] i [...], ze względu na brak dogodnych wjazdów. Argumentowano również, że Gmina sprzedała prywatnym inwestorom działki sąsiadujące z nieruchomością skarżących i wobec tego projektowana droga winna przebiegać co najmniej w równej części po gruntach skarżących i nabywców nieruchomości gminnej. Uchwałą Zarządu Miasta z dnia [...]r. nr [...] wniesiony zarzut nie został uwzględniony. O terminie sesji Rady Miasta, na której nastąpi rozpatrzenie zarzutów zgłoszonych do projektu planu zawiadomiono poprzez ogłoszenie w "[...]" nr [...] z [...] r. oraz pełnomocnika stron pismem doręczonym [...]r. Na sesji Rady Miasta w dniu [...]r. podjęte zostały dwie uchwały analogicznej treści, nr [...] i [...], którymi Rada Miasta M. odrzuciła zarzut wniesiony do projektu planu zagospodarowania przestrzennego odpowiednio przez B. B. i A. B. W uzasadnieniu uchwał podano, że zarzut dotyczył projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów przeznaczonych pod obsługę komunikacyjną, określonych symbolem A42KS . Rada Miasta powołała się na przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1999 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy i podniosła, że wedle dotychczas obowiązujących zapisów planu, przedmiotowa działka leżała w obszarze przeznaczonym pod obsługę komunikacyjną. Funkcja ta została przyjęta bez zastrzeżeń i adaptowana w niezbędnym zakresie do sporządzanego projektu planu a na etapie składania wniosków do projektu nie sformułowano żądania zmiany funkcji terenu. Wobec powyższego uznano, że zapis w projekcie nowego planu nie jest zmianą przeznaczenia terenu, a jedynie adaptacją obowiązującego zapisu z jego uszczegółowieniem i nie powoduje zmniejszenia wartości działki, tym samym nie narusza prawa własności. Nadto podano, że zamiarem Gminy jest scalenie i ponowny podział parcel, celem uzyskania przez właścicieli terenów o powierzchni proporcjonalnej do wnoszonej. W uchwale zastrzeżono, że na parkingi i ulice będą przeznaczone przede wszystkim tereny należące do Gminy, celem zminimalizowania strat powierzchni działek prywatnych, objętych liniami rozgraniczającymi jednostki A42KS. Zapis dla tej jednostki umożliwia wykonanie parkingów, co podniesie atrakcyjność tego fragmentu miasta i przyciągnie klientów do punktów usługowych. Przyjęte rozwiązania oceniono jako kompromisowe w uwzględnianiu interesów właścicieli, gminy i ogółu. W skardze złożonej do Sądu pełnomocnik A. B. i B. B. zaskarżył obie uchwały, zarzucając im naruszenie prawa materialnego i procesowego, polegające na nieuwzględnieniu dotychczasowego sposobu wykorzystywania działki a przez to interesu skarżących, przedkładaniu nieuzasadnionego interesu publicznego nad prawem własności, mimo dysponowania rezerwami komunikacyjnymi administrowanymi przez Miasto M., braku oznaczenia działki będącej przedmiotem uchwał, błąd w ustaleniach faktycznych dotyczących aktualnego przeznaczenia działki. W ocenie skarżących działka ta leży aktualnie w strefie usług centrogennych i jedynie częściowo przeznaczona jest pod obsługę komunikacyjną. W uzasadnieniu skargi powielono argumenty podniesione w zarzucie, dotyczące celowości budowania nowej drogi. Podano, że równolegle do nowoprojektowanej drogi biegnie ulica [...], oddalona ok. 30-50 m. Obie drogi, projektowana i istniejąca, łączą ul. [...] i [...]. Obecnie decyzją władz miasta równoległy odcinek ul. [...] został wyłączony z ruchu, a gmina sprzedała działkę sąsiadującą z nieruchomością skarżących i bezpośrednio przylegającą do projektowanej drogi. Decyzja o wyłączeniu ul [...] z ruchu nie może mieć negatywnego wpływu na interesy obywateli, Ograniczenie władztwa nad nieruchomością skarżącym jest efektem nieuprawnionego prymatu interesu ogólnego nad indywidualnym. Projektowana droga nie posiada dogodnych dojazdów i nie będzie służyła poprawie ruchu komunikacyjnego. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie, podnosząc iż teren, którego dotyczy zarzut przeznaczony jest pod obsługę komunikacyjną, zapis projektu planu stanowi zatem nie zmianę przeznaczenia terenu, lecz adaptację i uszczegółowienie i nie zmniejsza wartości działki. Na parkingi i ulice Rada zadeklarowała przeznaczenie przede wszystkim terenów stanowiących własność gminy, a budowę parkingów uznano za czynnik zwiększający atrakcyjność części miasta. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 19 sierpnia 2004 r. pełnomocnik Rady Miasta podał, że istnieje nowy wariant przebiegu drogi, z [...]r., który zakłada przebieg drogi nie tylko po gruncie skarżących, wobec czego wyrażali oni sprzeciw. Strona skarżąca uznała tę okoliczność za potwierdzającą zasadność zarzutu i wskazującą, że rozpoznając zarzut Rada Miasta nie rozważyła możliwych koncepcji przebiegu drogi. Jak wynika z akt sprawy i dołączonego do nich wyrysu z projektu planu, działki skarżących leżą częściowo w zaprojektowanej jednostce A42KS, a częściowo A41UC/MW. Jednostka KS stanowi strefę komunikacji samochodowej – o funkcji podstawowej parkingi i zieleń uporządkowaną, zaś strefa A 41 UC/MW strefę terenu usług centrotwórczych i zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, z dominacją usług centrotwórczych. W uprzednio obowiązującym planie działka skarżących leżała w strefie 025KZo ½ - ulica zbiorcza, oraz A64UC- usługi centrotwórcze. Postanowieniem Sądu wydanym na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2004 r. zarządzono połączenie sprawy o sygn. II SA/Ka 893, dotyczącej skargi na uchwałę [...], ze sprawą o sygn. II SA/Ka 894/03, dotyczącą skargi na uchwałę nr [...], do wspólnego rozpoznania i orzekania pod sygn. II SA/Ka 893/03. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej PoPPSA, sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki przewidziane w tych przepisach. Takim przepisem szczególnym jest art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139), dalej zwanej ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym uchwałę o odrzuceniu zarzutu w całości lub części, wnoszący zarzut może zaskarżyć do sądu administracyjnego, w terminie 30 dni od jej doręczenia. Dla rozpoznania skutecznie wniesionych zarzutów przepisy ustawy przewidują szczególną procedurę, polegającą na rozpoznawaniu zarzutów w pierwszej kolejności przez Zarząd Gminy, a następnie, w przypadku nie uwzględnienia, przez Radę Gminy, w formie uchwały. Uchwała taka, zgodnie z regulacją przewidzianą w art. 24 ust. 3 ustawy, winna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Zakres tego uzasadnienia obliguje organ podejmujący uchwałę do dokonania analizy sytuacji faktycznej wnoszącego zarzut, mającej charakter postępowania wyjaśniającego. Natomiast uzasadnienie prawne powinno przedstawiać związek sytuacji wnoszącego zarzut z normami prawnymi, kształtującymi jego uprawnienie i zezwalającymi na jego modyfikację. W rozpoznawanej sprawie zachowany został dwuszczeblowy tryb rozpoznawania zarzutu, skarżący byli również powiadomiony o wyłożeniu planu, zaś cała procedura planistyczna została przeprowadzona zgodnie z wymogami art. 18 ustawy o planowaniu przestrzennym. Skarżących powiadomiono także o terminie sesji Rady Miejskiej, na której rozpatrywano nieuwzględniony przez Zarząd zarzut do projektu planu. Odnosząc się natomiast do zaskarżonych uchwał i argumentów podnoszonych przez skarżących, należy stwierdzić, że zasadnicza kontrowersja dotyczyła przeznaczenia działki skarżących pod drogę. Zwalczając projekt powstania drogi, skarżący podnosili argumenty dotyczące braku dogodnych zjazdów, bliskość zamkniętego przez Miasto tradycyjnego szlaku komunikacyjnego, jak również nieproporcjonalne w stosunku do wszystkich właścicieli działek przeprowadzenie drogi, z pominięciem sprzedanej działki gminnej. W zakresie zgłoszonych zarzutów zaskarżona uchwała w zasadzie nie zawiera żadnej argumentacji. Okoliczność, że w zapisach uchwalonego planu działka skarżących znajdowała się z jednostce przewidzianej pod obsługę komunikacyjną, nie pozbawia jej właścicieli prawa podnoszenia argumentów przeciwko przeznaczaniu ich nieruchomości na cele związane z komunikacją. Zadaniem zaś podejmującej uchwałę Rady, jest wykazanie, że przeznaczenie takie w aktualnym stanie faktycznym i prawnym jest uzasadnione. Należy stwierdzić, że kontrolowane uchwały nie odniosły się do tego, jakie okoliczności, poza dotychczasowym przeznaczeniem terenu, przemawiają za utrzymaniem funkcji i w jakim zakresie. W uchwale nie wskazano, jaka część działki została zakwalifikowana do jednostki, której zapisy zostały oprotestowane przez skarżących. Z wyrysu z planu wynika, że w jednostce A42KS przewidziana jest budowa parkingów. Odnosząc się do tej inwestycji Rada podniosła, że na ulice i parkingi przeznaczone zostaną przede wszystkim tereny będące własnością gminy, a ich powstanie zwiększa atrakcyjność części miasta. Deklaracja o przeznaczeniu terenów gminnych na komunikację nie stanowi jednak argumentu dla prywatnych właścicieli konkretnej działki, która pod taką komunikację również zostaje przewidziana, w stosunku do nich nie wywiera ona bowiem deklarowanego skutku. W odniesieniu do takich osób Rada Miasta winna zatem wykazać, że przeznaczenie konkretnej działki pod komunikację jest w sposób konieczny uwarunkowane określonymi czynnikami i nie może być w tym zakresie zrealizowana wersja obciążania głównie gruntów gminnych. Zgłoszone zarzuty dotyczyły nieproporcjonalnego obciążenia działek przeznaczeniem pod komunikację i sugerowały potrzebę uwzględnienia w zapisach planu również gruntów sąsiednich, stanowiących uprzednio własność gminy. Do tej kwestii w uchwale również się nie odniesiono, zaś w trakcie rozprawy przed Sądem ujawniono, że w stosunku do projektu planu wprowadzono modyfikacje, uwzględniające to żądanie strony. Należy podzielić zatem stanowisko skarżących, że okoliczność ta potwierdza możliwość alternatywnych rozwiązań do przedstawionego w planie, która jednak, mimo zastrzeżeń skarżących, nie została rozpatrzona w uchwale odrzucającej zarzuty. Należy podkreślić, że uchwały rady gminy, podejmowane na podstawie art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, odnoszą się każdorazowo do konkretnych zgłoszonych zarzutów i powinny zawierać argumentację w zakresie zgłoszonych zastrzeżeń. Jednak mimo, że zarzuty skarżących dotyczyły w zasadniczej części kwestii projektowanej drogi i jej zbędności, w zaskarżonej uchwale brak jakichkolwiek uwag odnoszących się do jej zasadności i planowanego przebiegu. Nie został również wykazany status tej drogi ani przyczyny jej zaplanowania. Okoliczności te przemawiają za uznaniem, że zaskarżona uchwała nie spełnia przewidzianej ustawowo roli środka rozpoznania zasadności konkretnie zgłoszonych zarzutów do zapisów projektu planu dla indywidualnie oznaczonej nieruchomości, co decyduje o jej arbitralności. Mając na uwadze przedstawione wyżej argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej PoPPSA, w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Uwzględniając skargę, Sąd na podstawie art. 152 PoPPSA zobowiązany był do orzeczenia, czy i w jakim zakresie zaskarżone uchwały nie mogą być wykonywane. rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 209 PoPPSA.