VI SA/Wa 1922/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Andrzej Michrowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2004r. nr [...] w przedmiocie nieuzgodnienia lokalizacji zjazdu uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2004r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uchylił decyzję wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez dyrektora Oddziału w G. o niewyrażeniu zgody na wykonanie bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej nr [...] na teren działki nr [...] w miejscowości C. należącej do K. D. i umorzył postępowanie w sprawie. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prawomocną decyzją z dnia [...] kwietnia 2002r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału w G. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie odmowy udzielenia zgody na wykonanie bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] w C. W uzasadnieniu wskazał, że droga krajowa nr [...] na wskazanym odcinku należy do dróg klasy GP a więc stosowanie zjazdów dopuszczalne jest wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub gdy nie jest uzasadnione albo możliwe wykonanie lub wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L, wnioskowany zjazd byłby zjazdem publicznym, jego wykonanie doprowadziłoby do ograniczenia widoczności, gdyż droga przebiega w łuku, dojazd do działki [...] jest zabezpieczony przez drogę gruntową łączącą ul. [...] z ul. [...], wskazał również, że powstaje projekt budowlany i wykonawczy przebudowy skrzyżowania ul. [...] z ul. [...], który obejmie swoim zakresem również rozwiązanie włączenia do ul. [...] drogi gruntowej gminnej, zapewniającej dojazd do działki nr [...]. Skarga do NSA na tę decyzję została odrzucona. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2004r. K. D. wystąpiła ponownie o wydanie zezwolenia na wykonanie zjazdu z drogi krajowej nr [...] na jej działkę [...] w C. Wskazała, że poprzez przebudowę ronda i zbudowanie wyspy została pozbawiona swobodnego poruszania się i a w szczególności możliwości wyjazdu w kierunku W. K. i O. Podniosła też, że inni mieszkańcy mają wjazdy do swoich posesji. Decyzją z dnia [...] marca 2004r., nr [...], wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, Dyrektor Oddziału w G. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad nie wyraził zgody na wykonanie zjazdu. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art.29 ust.2 p.1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 71 z 2000r. poz. 838 z późn. zmianami/ oraz §9 ust.1, p.3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie /Dz.U. nr 43 z 1999r. poz. 430/. W uzasadnieniu wskazał, że zjazd z drogi krajowej klasy GP dopuszczalny jest wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu, zaś dojazd do posesji [...] jest zapewniony przez drogę przechodzącą przez działkę nr [...] łączącą ul. [...] z ul. [...]. Potwierdził, że "w trakcie przebudowy drogi krajowej nr [...] wybudowano wyspę dzielącą w miejscu zjazdu z ul. [...] na drogę na działce [...], dopuszczając w ten sposób jedynie relacje prawoskrętne na tym skrzyżowaniu". Wskazał na duże natężenie ruchu pojazdów na skrzyżowaniu i fakt, że wykonanie nowego zjazdu zwiększałoby ryzyko kolizji i ograniczałoby płynność ruchu. K. D. złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Wskazała, że sytuacja jest zupełnie inna niż w czasie rozpatrywania pierwszego wniosku tj. w 2002r. bowiem przebudowano organizację ruchu i ograniczono możliwości wyjazdu w kierunku G., W. i Z. a na ul. [...] ograniczony jest ruch samochodów o dużym tonażu, a syn jej ma taki właśnie samochód. Podniosła też, że inni mieszkańcy mają nawet trzy zjazdy na jedną posesję. Przekazując odwołanie Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad Dyrektor Oddziału w G. wyjaśnił, że rozpoznał wniosek dlatego, że na wskazanym odcinku drogi zaistniały nowe warunki ruchowe i powołał się na dokumenty, których jednak brak w aktach sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uchylił decyzję wydaną przez dyrektora Oddziału w G. o niewyrażeniu zgody na wykonanie bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej nr 20 na teren działki nr [...] w miejscowości C. i umorzył postępowanie w sprawie. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 138 § 1 p.2 w związku z art.105 § 1 KPA. W uzasadnieniu wywiódł, że sprawa zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę [...] została już rozstrzygnięta prawomocną, ostateczną decyzją z [...] sierpnia 2002r. Występuje tożsamość sprawy rozstrzygniętej dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Wyjaśnił, że występuje tożsamość podmiotów, tożsamość przedmiotu i nie zmieniony stan prawny i faktyczny. Ten niezmieniony stan faktyczny to: kategoria drogi, warunki widoczności i możliwość dojazdu z drogi gminnej. Powody odmowy są te same co poprzednio, wyspa zbudowana na drodze nie stanowi faktu prawotwórczego, jest elementem prawnie obojętnym i dlatego została pominięta w ocenie tożsamości sprawy. Wyjaśnił też, że niezasadne są zarzuty, iż wskazana przez skarżącą działka [...] ma aż trzy zjazdy, gdyż w rzeczywistości ma tylko dwa zjazdy. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła K. D. Wskazała, że jej zjazd nie ma być zjazdem publicznym gdyż wiedzie na prywatną posesję, a właściciel działki [...] ma trzy zjazdy, z których ostatni na samym łuku ul. [...] został wykonany w 2003r. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że niezależnie od decyzji w innych sprawach, mógł odmówić zgody na wykonanie zjazdu a wpływ na treść decyzji miało tylko usytuowanie działki skarżącej i przyczyny takie same jak wtedy, gdy wydawana była decyzja z [...] sierpnia 2002r. W sprawie występuje tożsamość podmiotów, przedmiotu i stanu faktycznego i prawnego. Wyjaśnił dlaczego zjazd wnioskowany przez skarżącą byłby zjazdem publicznym oraz motywy decyzji podjętych w 1993r. w innych sprawach /działki [...], należącej do właściciela salonu T//. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę m.in. decyzji administracyjnych pod względem ich zgodności prawem materialnym i przepisami procesowymi stosując przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /dalej zwane p.p.s.a., Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1270/. Zgodnie z art.134 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi i orzeka w granicach danej sprawy. Badając w świetle tych przepisów zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził naruszenia prawa, skarga jest więc uzasadniona. W sprawie niniejszej, badając sprawę ponownie organ przyjął, że występuje tożsamość tej sprawy ze sprawą rozstrzygniętą ostateczną decyzją w 2002r. Jednocześnie z treści wniosku, uzasadnienia pierwszej decyzji organu oraz pisma wyjaśniającego organu z dnia [...] maja 2004r. wynika, że po [...] sierpnia 2002r. /data pierwszej decyzji ostatecznej/ doszło do zmiany w organizacji ruchu na drogach przylegających do posesji skarżącej. Ta zmiana, jako planowana w przyszłości, była sygnalizowana w uzasadnieniu decyzji z [...] sierpnia 2002r. Już wówczas organ wyjaśniał, że zmiana organizacji ruchu wpłynie na sytuację wnioskodawczyni. Rozpatrując sprawę niniejszą po raz pierwszy organ wyjaśnił, że "zaistniały nowe warunki ruchowe". Zasadny jest więc wniosek, że zmiana w organizacji ruchu miała miejsce, jednak z przedstawionego Sądowi materiału sprawy nie wynika na czym polegała, ani też jak wpłynęła na sytuację komunikacyjną wnioskodawczyni. W ocenie Sądu brak w aktach materiału dowodowego określającego istotę przeprowadzonych zmian komunikacyjnych oraz ustaleń, czy i w jaki sposób wnioskodawczyni ma zapewniony dojazd do swojej posesji oraz czy warunki tego dojazdu zmieniły się w stosunku do 2002r. Skoro zaś tego materiału dowodowego brak, to nie można ocenić czy "nowe warunki ruchowe" są elementem prawnie obojętnym, czy też są to okoliczności istotne, będące faktami prawotwórczymi. Postępowanie dowodowe, które nie wyjaśnia w sposób dokładny stanu faktycznego jest prowadzone z naruszeniem art.7 i 77 § 1 KPA . Z § 9 ust.1 i ust.3 cytowanego wyżej rozporządzenia z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wynika, że wykonanie zjazdu z drogi klasy GP jest dopuszczalne tylko wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L. W świetle treści omawianego przepisu zmiana możliwości wykorzystania istniejącej drogi klasy L jest faktem prawotwórczym. Z uzasadnienia decyzji z [...] marca 2004r. wynika, że po zmianie organizacji ruchu przy działce skarżącej, zmieniły się możliwości wykorzystania drogi klasy L, a więc miał miejsce fakt prawotwórczy. Sprawa zainicjowana wnioskiem skarżącej z dnia [...] lutego 2004r. nie była więc tożsama ze sprawą rozpoznaną i rozstrzygniętą ostateczną decyzją w 2002r. Skoro nie zaistniała tożsamość sprawy, brak było podstaw do umorzenie postępowania. Organ powinien rozpoznać sprawę merytorycznie i wskazać w uzasadnieniu swej decyzji czy dokonana zmiana organizacji ruchu wpłynęła na możliwości wykorzystania istniejącej drogi klasy L przez skarżącą w sposób uzasadniający odstąpienie od zasady, że z drogi klasy GP zjazdów się nie wykonuje. Kwestia ta z naruszeniem art.77 § 1 KPA nie została wyjaśniona. Stwierdzenie, bez zbadania sprawy i należytego uzasadnienia, że zmiana organizacji ruchu nie jest faktem prawotwórczym, nie może być podstawą odstąpienia od merytorycznego rozpoznania sprawy i umorzenia postępowania. Takie działanie organu narusza art.138 § 1 p.3 KPA. Należy też wskazać, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom art.107 § 3 KPA, gdyż nie zawiera analizy dowodów i wyjaśnienia zastosowanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zanalizuje wpływ zmian w ruchu na możliwości dojazdu z drogi gminnej na działkę skarżącej oraz zbada czy nowa sytuacja sprawia, że nie jest uzasadnione wykorzystanie istniejącej drogi klasy L i czy należy wyjątkowo dopuścić lokalizację zjazdu z drogi klasy GP, czy też przeciwnie sytuacja, choć nowa, nie uzasadnia jednak zastosowania wyjątku i wykonania kolejnego zjazdu na łuku drogi klasy GP i dlaczego. Organ wyjaśni również w uzasadnieniu, w sposób zrozumiały dla skarżącej, dlaczego zjazd na posesję skarżącej musiałby być zjazdem publicznym i podlegać rygorom przewidzianym dla takiego zjazdu. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że przy rozpoznawaniu sprawy doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy i działając na podstawie art. 145 § 1 p.1, lit.c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.