I OSK 1087/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska /spr./, Sędziowie NSA Janina Antosiewicz, Jolanta Rajewska, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 czerwca 2005 r. sygn. akt 4 II SA/Wr 2349/03 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie skierowanie na badanie sprawności w zakresie kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2005r Sygn. akt 4 II SA/Wr 2349/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie skierowania na sprawdzenie kwalifikacji do prowadzenia pojazdów. W uzasadnieniu wskazał, że stosownie do art. 130 ust.1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. 2003 r. Nr 58, poz. 515 ze zm.) Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Zgodnie z ust. 2 wpisane punkty usuwa się z ewidencji po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty lub w przypadku kierowców o których mowa w art.140 ust.1 pkt 3 - 20 punktów. Przepis ten dotyczy działań Policji, nie ma natomiast wpływu na dopuszczalność wszczęcia w tym terminie postępowania administracyjnego dotyczącego skierowania do zbadania kwalifikacji kierowcy do prowadzenia pojazdów mechanicznych. Oznacza więc, że po upływie roku od naruszenia przez kierowcę przepisów, w ewidencji nie może figurować ilość punktów za wykroczenie. Zasada ta jednak nie ma zastosowania do sytuacji, gdy przed upływem roku kierowca ponownie naruszy zasady ruchu drogowego. W takiej sytuacji punkty wymierzone za pierwsze z wyżej wymienionych wykroczeń nie podlegają usunięciu z ewidencji. Z analizowanego przepisu nie wynika więc, aby jego treść wiązała się z możliwością wszczęcia postępowania o skierowanie kierowcy na badanie kwalifikacji do prowadzenia pojazdów, a tym samym, aby przepis ten regulował terminy przedawnienia w tego rodzaju sprawach. Termin ten wiąże Policję jedynie co do sposobu prowadzenia ewidencji i określenia ilości punktów możliwych do upublicznienia w danym dniu w odpowiednim postępowaniu. Niezależnie od powyższego, gdyby nawet przyjąć zarzuty skarżącego w części dotyczącej charakteru rocznego terminu, w sprawie brak było podstaw do przyjęcia, że Policja nie miała możliwości skierowania sprawy do Starosty. Jeżeli bowiem przed upływem roku kierowca popełni nowe wykroczenie, nie stosuje się zasady o usunięciu punktów za pierwsze wykroczenie z ewidencji. Stąd Policja nie miała podstaw do usunięcia 6 punktów za wykroczenie z dnia 25 lipca 2002r., gdyż następne wykroczenie zostało popełnione 6 września 2002r, co nie jest w sprawie kwestionowane. W dniu złożenia wniosku o zatrzymanie prawa jazdy w ewidencji figurowało więc 26 punktów. Sąd uznał za trafny zarzut skarżącego o lakoniczności uzasadnienia i fakt, iż nie wyjaśniało ono zarzutu dotyczącego charakteru jednorocznego terminu z art.130 ust. 2 ustawy. Taka treść uzasadnienia narusza art.107 § 4 kpa, jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), naruszenie przepisów o postępowaniu tylko wtedy może doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, jeżeli miało wpływ na wynik sprawy. Tymczasem sposób załatwienia jej uzależniony był od oceny, czy skarżącemu można przypisać co najmniej 24 punkty za naruszenie przepisów o ruchu drogowym. Przesądziła zaś o tym treść art. 130 ust.2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył J. P. reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżył on wyrok w całości żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania względnie jego zmiany przez uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] oraz zasądzenie od strony przeciwnej kwoty 715 zł tytułem kosztów postępowania. Powyższemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art.174 pkt. 2 p.p.s.a. polegające na tym, że sąd administracyjny przyjął z góry, że naruszenie art. 107 § 3 kpa (a nie jak omyłkowo podano §4) jest uchybieniem nie mającym wpływu na treść rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przeciwne stanowisko zajął WSA w Warszawie w wyrokach z 14 lipca 2004 r. sygn. akt 6 II SA 1415/03, z 13 lipca 2004 r. Sygn. akt 6 SA 1337/03 czy z 9 lipca 2004r Sygn. akt 6 II SA 3475/02. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, dlaczego Sąd uznał owe uchybienia za nie mające wpływu na wynik sprawy. Zarzucił też wyrokowi naruszenie przepisów postępowania tj art. 174 pkt 2 p.p.s.a. polegające na tym, że w sytuacji, gdy strona kwestionowała przekroczenie 24 punktów o których mowa w art. 130 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym, Sąd przyjął z góry, że przekroczyła ona 24 punkty, nie wyjaśniając przy tym, jak należy rozumieć słowa "na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć". Zakwestionował także stwierdzenie sądu, iż przepis art. 130 ust. 2 ustawy o ruchu drogowym reguluje materialno-techniczną czynność Policji wpisywania i usuwania punktów z ewidencji. Skoro mają to być prawomocne rozstrzygnięcia to kwestia ta podlega kontroli. Uznanie zaś, że pozbawienie samochodowego prawa jazdy w drodze czynności materialno-technicznych nie podlegających żadnej kontroli ogranicza się jedynie do przysłowiowego przystawienia stempelka urzędowego, godzi w powagę wymiaru sprawiedliwości. Skarżący zarzucił też wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art.130 ustawy o ruchu drogowym / tj art.174 pkt 2 ppsa/ polegające na tym, że sąd pierwszej instancji dokonał wykładni owego przepisu niezrozumiałej i niemożliwej do akceptacji, o czym świadczą słowa" materialno-techniczna czynność policji...nie mająca....żadnego wpływu na dopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego zatrzymania prawa jazdy", a jednocześnie przyjęcieże strona ma 26 punktów, mimo że je kwestionuje. Zakwestionował również stwierdzenie, że " termin ten wiąże policję", co oznacza według niego, że nie wiąże obywatela, starosty czy sądu....i "ma zastosowanie jedynie do określenia ilości punktów możliwych do upublicznienia". Jego zdaniem sformułowanie to może to prowadzić do sytuacji, że policja złośliwie upubliczni liczbę 24 punktów za ostatnie 10 lat. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że: Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się w sprawie nieważności postępowania określonej w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., stąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Po pierwsze jako niezasadny uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z art. l07 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000r Nr 98, poz. l071 ze zm.) przez przyjęcie, iż naruszenie art. l07 § 3 kpa przez organ administracyjny nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Zgodnie z powoływanym przepisem p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla to orzeczenie w całości lub w części, gdy stwierdzi inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć przy tym prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego. W tej kategorii podstaw uchylenia mieści się brak należytej staranności wykazany przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy a wyrażający się w rozstrzyganiu o niej bez pełnej znajomości jej stanu faktycznego oraz materiału dowodowego występującego w sprawie. Regułą jest przy tym, że uchylenie decyzji następuje wówczas, gdy naruszono kilka przepisów procesowych. Jako taki stały zespół przepisów kpa wskazuje się z reguły naruszenie przepisów art. 7, 77 § l oraz art. l07 § 3 kpa. Pozostają one bowiem ze sobą w ścisłym związku. Skoro zatem organ administracyjny nie zbierze i nie rozpatrzy w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego zobowiązuje go art. 77 § l, nie wykazuje należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, czego wymaga art.7 kpa a w związku z tym nie może zawrzeć w decyzji uzasadnienia odpowiadającego wymogom art. 107 §3 kpa - to sąd administracyjny powinien wydać rozstrzygnięcie przewidziane w art. l45 § l pkt 1 lit. c p.p.s.a. (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2003 r., s. 458 – 459). Samo naruszenie przepisu art. l07 § 3 kpa polegające nie tyle na braku uzasadnienia ile na jego lakoniczności, przy prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, nie stanowi przesłanki do zastosowania art. 145 §1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu skargi kasacyjnej odnośnie naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu art. l45 § l lit c p.p.s.a. Zarzut naruszenia przepisów postępowania, "polegający na tym, że w sytuacji, gdy strona kwestionowała przekroczenie 24 punktów, o których mowa w art. 130 ust. 2 Prawa drogowego, przyjął z góry, że przekroczyła ona 24 punkty", wraz z dalszymi rozważaniami w tej mierze, nie może być przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż nie wskazano, ani przy jego przytoczeniu ani w uzasadnieniu, konkretnego przepisu p.p.s.a., który został w tym przypadku naruszony. Przepisem takim nie jest w szczególności art. 130 ust.2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2003 r. Nr 58, poz. 515 ze zm.). Tymczasem wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez fachowego pełnomocnika związany jest z faktem, iż skarga taka winna spełniać określone wymogi. Nie wystarczy w tej mierze powołanie samej podstawy kasacyjnej, tj. w danym wypadku art. l74 pkt 2 p.p.s.a., lecz należy wskazać także konkretny przepis ustawy o postępowaniu sądowoadministracyjnym, który został naruszony przez sąd pierwszej instancji oraz uzasadnić ten zarzut. Niezasadny jest także zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu art.130 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z tym artykułem Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, przypisując określonemu naruszeniu odpowiednią ilość punktów. Punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego, wpisane do ewidencji, usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty lub w przypadku kierowców, o których mowa w art. 140 ust.1 pkt 3-20 punktów. WSA we Wrocławiu prawidłowo przyjął, iż przepis ten reguluje działania Policji. Nie oznacza to wbrew zarzutom skarżącego, iż tego typu czynności materialno-techniczne, a w taki sposób określa się, zarówno w literaturze jak i orzecznictwie, czynności ewidencyjne (por. E. Ochendowski, Prawo administracyjne, część ogólna, Toruń 2004 r. s. 171), nie podlegają kontroli sądowej. Strona zainteresowana wykreśleniem punktów z ewidencji może zwrócić się o podjęcie określonego aktu i czynności, a w razie milczenia organu skorzystać ze skargi w oparciu o art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przedmiotowa sprawa nie dotyczyła zaś skargi na tego typu akt czy bezczynność, lecz skargi na skierowanie na sprawdzenie kwalifikacji do prowadzenia pojazdów w oparciu o art. 114 ust.1 pkt l lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym. Jednocześnie Sąd prawidłowo stwierdził, że jeżeli kierowca przed upływem roku popełnił nowe wykroczenie, nie stosuje się zasady, iż punkty za wykroczenie usuwa się. Na marginesie należy dodać, iż dokonał przy tym oceny prawidłowości istniejącego wpisu, wskazując (na s. 6 uzasadnienia) na daty popełnienia wykroczeń. Dalsze dywagacje skarżącego wokół tej podstawy skargi kasacyjnej nie mają natomiast znaczenia dla sprawy. Wynikają one w istocie z mylnego utożsamiania pojęcia "prawomocne rozstrzygnięcia", występującego w art. 130 ust. 2 ustawy, z aktami podejmowanymi w sprawie skierowania na sprawdzenie kwalifikacji. Tymczasem użyty w art. 130 ust. 2 termin odnosi się do naruszeń prawa o ruchu drogowym i wskazuje na podstawy dokonania wpisów, którymi mogą być np prawomocne mandaty. Nie stanowi więc tego typu "prawomocnego rozstrzygnięcia" w rozumieniu tego przepisu - ani skierowanie wniosku, ani wszczęcie postępowania w trybie art. 114 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Stąd Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. l270 ze zm.).