I SA/Wa 351/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie NSA Cezary Pryca /spr./ WSA Beata Ziomek Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi J. M., M. M., M. W., M. M. i J. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] w części w jakiej decyzje te dotyczą decyzji Wojewody [...]z dnia [...] sierpnia 1996 r. nr [...]; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części, o której mowa w punkcie 1 wyroku nie podlega wykonaniu; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz J. M., M. M., M. W., M. M. i J. M. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 351/04 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2004 roku numer [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2003 roku numer [...] Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracji publicznej podniósł, że z odpisu księgi wieczystej Kw. [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w L. wynika, iż A. M. była właścicielką działki gruntu położonej w L. oznaczonej numerem [...] o powierzchni [...] ary [...] m², która to nieruchomość była objęta treścią orzeczenia administracyjnego o wywłaszczeniu nieruchomości, wydanego przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] w dniu [...] października 1971 roku numer [...]. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w L. z [...] stycznia 1989 roku wydanego w sprawie sygnatura akt [...] spadek po A. M., zmarłej [...] maja 1982 roku, nabyły dzieci J. M., M. W., M. M., J. M., M. M. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1994 roku numer [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w L. orzekł o zwrocie na rzecz J. M., M. W., M. M., J. M., M. M., części wywłaszczonej nieruchomości położonej w L. obecnie oznaczonej jako działki o numerach [...],[...],[...] o łącznej powierzchni [...] m² i jednocześnie umorzył postępowanie w sprawie zwrotu części działki położonej w L. i oznaczonej numerem [...] o powierzchni około [...] m² oraz orzekł o zwrocie odszkodowania przyznanego za wywłaszczoną nieruchomość i ustalił zwrot nakładów poniesionych na wybudowanie garaży usytuowanych na tej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] lipca 1994 roku numer [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 1994 roku numer [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w L. Wyrokiem z dnia 14 lipca 1995 roku wydanym w sprawie sygnatura akt SA/Rz 56/95 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie, oddalił skargę J. M. i M. M. na decyzję z [...] lipca 1994 roku numer [...] Wojewody [...]. W protokole z dnia 25 czerwca 1996 roku, sporządzonym w Urzędzie Rejonowym w L., M. M. , J. M. , M. M., J. M. złożyli oświadczenie, że wnoszą o uchylenie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z [...] kwietnia 1994 roku numer [...] oraz decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1994 roku numer [...] w części dotyczącej rezygnacji ze zwrotu działki numer [...] -zabudowanej garażami. Protokół został podpisany przez 9 najemców garaży oraz przez M. M., J. M., M. M., J. M., a także przez H. W. Decyzją z dnia [...] sierpnia 1996 roku numer [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art.155 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku M. M., J. M., M. M., J. M. i H. W. uchylił ostateczną decyzję z [...] lipca 1994 roku numer [...] Wojewody [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z [...] kwietnia 1994 roku numer [...] w części dotyczącej zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka numer [...] o powierzchni [...] m² oraz w części dotyczącej zwrotu przyznanego za tę działkę gruntu odszkodowania, a także w części dotyczącej zwrotu nakładów poniesionych na wybudowanie garaży usytuowanych na działce numer [...] i umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie . W dniu 1 grudnia 2000 roku J. M., M. M., M. W., M. M., J. M., wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] kwietnia 1994 roku numer [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w L. Decyzją z dnia [...] lutego 2001 roku numer [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 1994 roku numer [...] Wojewody [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2001 roku numer [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy decyzję z [...] lutego 2001 roku numer [...] Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Wyrokiem z dnia 19 lutego 2003 roku wydanym w sprawie sygnatura akt I SA 1759/01 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] maja 2001 roku numer [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] lutego 2001 roku numer [...] Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. W piśmie z dnia 30 czerwca 2003 roku M. M., J. M., M. W., J. M., M. M. oświadczyli, że domagają się stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 1994 roku numer [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w L. i decyzji z [...] lipca 1994 roku numer [...] Wojewody [...] a także decyzji z [...] sierpnia 1996 roku numer [...] Wojewody [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2003 roku numer [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z [...] kwietnia 1994 roku numer [...] oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 1994 roku numer [...] Wojewody [...] i decyzji z [...] sierpnia 1996 roku numer [...] Wojewody [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2004 roku numer [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję z [...] listopada 2003 roku numer [...] Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Na decyzję z [...] stycznia 2004 roku numer [...] Ministra Infrastruktury skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J. M., M. M., M. W., M. M., J. M. Skarżący domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji podnieśli, że grunt objęty decyzją wywłaszczeniową nie został wykorzystany na cel określony w tej decyzji, a tym samym winien zostać w całości zwrócony właścicielom wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto skarżący podnieśli, że na części nieruchomości podlegającej zwrotowi, wbrew treści decyzji o pozwoleniu na budowę, zostały wybudowane garaże to brak było podstaw do obciążania właścicieli wywłaszczonej nieruchomości do zwrotu nakładów poniesionych na budowę tych garaży. Ponadto skarżący podnieśli, że zmiana numeracji działek została dostosowana do numeracji działki [...], aby w ten sposób uzasadnić lokalizację garaży na tej nieruchomości. Wreszcie skarżący zarzucili, iż Minister Infrastruktury, mimo wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie zbadał dokumentów postępowania nadzorczego dotyczącego decyzji z [...] kwietnia 1994 roku Kierownika Urzędu Rejonowego w L. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji w części w jakiej obie te decyzje dotyczą decyzji z dnia [...] sierpnia 1996 roku numer [...] Wojewody [...]. Natomiast w pozostałej części skarga podlega oddaleniu. Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art.13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz.1270) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. W tym miejscu należy także podkreślić, że stosownie do treści art.134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi a także powołaną podstawą prawną. Oczywiście Sąd nie może orzec na niekorzyść skarżącego chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji art.134 § 2 w/w ustawy. Poza sporem pozostaje okoliczność, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tegoż postępowania jest ustalenie czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art.156 § 1 k.p.a. oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art.156 § 2 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art.156 § 1 k.p.a., a to oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru, w tym postępowaniu działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej ( vide wyrok NSA z 27.10.1995 r. III SA 829/95 niepublikowany, wyrok Sądu Najwyższego z 7.03.1996 r. III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258). W tym miejscu podkreślić należy, że rozstrzygnięcie organów administracji publicznej w zakresie dotyczącym odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 1994 roku numer [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w L. oraz decyzji z [...] lipca 1994 roku numer [...] Wojewody [...], mimo wadliwego uzasadnienia, należy uznać za prawidłowe. Zasadą jest, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądowym (w uzasadnieniu orzeczenia), wiąże w sprawie ten sąd oraz organ administracji publicznej. Takie rozwiązanie było przyjęte w art.30 uchylonej ustawy z 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. 74, poz.368 ze zmianami) oraz zostało przejęte przez przepis art.99 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz.1271). Oczywiście wskazana wyżej zasada znajduje zastosowanie jedynie do orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych przed 1 stycznia 2004 roku. W odniesieniu do orzeczeń wydawanych przez sądy administracyjne po dniu 1 stycznia 2004 roku, w omawianym zakresie znajdują zastosowanie przepisy rozdziału 11 ( art.168-172) ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 154, poz.1270 ze zmianami). W związku z powyższym uznać należy, że ocena prawna w zakresie prawa materialnego wiąże w sprawie ten sąd i organ administracji publicznej w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy będącego podstawą formułowania rozstrzygnięcia przez sąd. Jednocześnie przyjmuje się, że wyrażona w orzeczeniu sądowym ocena prawna przestaje być wiążąca, gdy po wydaniu orzeczenia sądowego, nastąpiła istotna zmiana okoliczności faktycznych sprawy. W tym stanie rzeczy istotne jest ustalenie, jaki znaczenie dla postępowania nadzorczego dotyczącego decyzji z [...] lipca 1994 roku numer [...] Wojewody [...] posiada wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z 14 lipca 1995 roku wydany w sprawie SA/Rz 56/95. Po wydaniu w/w wyroku nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych, które Sąd miał na uwadze formułując wskazany wyżej wyrok. Decyzją z [...] sierpnia 1996 roku numer [...] Wojewoda [...], działając w trybie art.155 k.p.a., uchylił decyzję z [...] lipca 1994 roku numer [...] Wojewody [...] utrzymującą w mocy decyzję z [...] kwietnia 1994 roku numer [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w L. w części dotyczącej zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka numer [...] o powierzchni [...] m² oraz w części dotyczącej zwrotu przyznanego za tę działkę odszkodowania i w części dotyczącej zwrotu nakładów poniesionych na wybudowanie garaży usytuowanych na działce numer [...] a także umorzył postępowanie w tej sprawie. Pamiętać jednak należy, że zgodnie z żądaniem skarżących postępowanie nadzorcze obejmowało swym zakresem także ostatnią z wymienionych wyżej decyzji administracyjnych. Należało więc w pierwszej kolejności ustalić, czy w oparciu o zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy można uznać, że decyzja z [...] sierpnia 1996 roku numer [...] Wojewody [...] była dotknięta jedną z wad wymienionych w art.156 § 1 k.p.a. oraz czy nie zachodzi którakolwiek z przesłanek negatywnych, o których mowa w art.156 § 2 k.p.a. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy wskazuje, że organ administracji publicznej przyjął, iż oświadczenie M. M., J. M., M. M., J. M., zawarte w protokole z 25 czerwca 1996 roku, sporządzonym w Urzędzie Rejonowym w L., daje podstawy do wydania w trybie art.155 k.p.a. decyzji administracyjnej. Stosownie do treści art.155 k.p.a. organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną jeżeli są spełnione łącznie następujące przesłanki: strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu decyzji, za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Podkreślić należy, że zgoda strony musi być wyraźna i nie może budzić żadnych wątpliwości, ani nie można jej domniemywać. Natomiast z akt sprawy nie wynika czy wszyscy spadkobiercy A. M. wyrazili zgodę, o której mowa w art.155 k.p.a. a także oświadczenie znajdujące się w protokole z 25 czerwca 1996 roku nie jest jednoznaczne w swej treści. W szczególności wskazać należy, że z protokołu nie wynika aby oświadczenie składał H. W. Z akt sprawy wynika, że H. W. podpisał protokół z 25 czerwca 1996 roku, natomiast z akt nie wynika aby H. W. działał jako pełnomocnik M. W. oraz nie wynika jaki miałby być zakres ewentualnego pełnomocnictwa. Nadto z akt wynika, że oświadczenie do protokołu złożyli M. M., J. M., J. M., M. M. Natomiast biorąc pod uwagę zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy, a w szczególności fakt, iż ocena legalności decyzji z [...] kwietnia 1994 roku numer [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w L. oraz decyzji z [...] lipca 1994 roku numer [...] Wojewody [...] została dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie w wyroku z 14 lipca 1995 roku sygnatura akt SA/Rz 56/95, uznać należy, że skoro decyzja z [...] sierpnia 1996 roku Wojewody [...] winna być poddana ponownej ocenie w postępowaniu nadzorczym, to brak jest podstaw do uznania, że nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych uzasadniająca stwierdzenie nieważności wskazanych wyżej decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit.a, lit.c, art.151, art.152, art.200 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz.1270 ze zmianami) orzekł, jak w sentencji wyroku.