III SA/Łd 133/05

Dnia 29 czerwca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędziowie Asesor Ewa Alberciak, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), Protokolant asystent sędziego Żywilla Krac, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2005 r. przy udziale - - - - sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia przedemerytalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...], 2. zasadza od Wojewody [...] na rzecz M. W. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia. Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] Nr [...] orzekł o konieczności zwrotu nienależnie pobranego przez Pana M. W. świadczenia pieniężnego za okres od dnia [...] do dnia [...] w kwocie 3.865,50 zł brutto. M. W. odwołał się od tej decyzji do Wojewody [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /tekst jedn. Dz.U z 2004 r., Nr 98, poz.1071 z późn. zm./ oraz art.30 ust.4 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych /Dz.U z 2004 r., Nr 120, poz.1252/ w zw. z art.28, art.37n ust.2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /tekst jedn. Dz.U z 2003 r., Nr 58, poz.514 z późn. zm./ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy stwierdził: Prezydent Miasta Ł., decyzją z dnia [...], nr [...] przyznał M. W. od dnia 3 stycznia 2001 r. zasiłek przedemerytalny w wysokości 120% zasiłku podstawowego. Wobec podjęcia przez skarżącego zatrudnienia od dnia 1 lutego 2001 r. Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], wstrzymał wypłatę zasiłku przedemerytalnego od dnia 1 lutego 2001 r. Po ustaniu zatrudnienia, Prezydent Miasta Ł., decyzją z dnia [...] nr [...], wznowił wypłatę zasiłku przedemerytalnego od dnia 1 marca 2004 r. W dniu [...] Pan M. W. wystąpił z wnioskiem o rezygnację z zasiłku przedemerytalnego z uwagi na złożony 16 marca 2004 r. wniosek o przyznanie świadczenia przedemerytalnego. Uwzględniając powyższe okoliczności Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] nr [...] orzekł o utracie przez M. W. prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia 1 marca 2004 r. Jednocześnie decyzją z dnia [...] nr [...] orzekł o przyznaniu skarżącemu prawa do świadczenia przedemerytalnego od dnia 6 marca 2004 r. w wysokości 200 % kwoty zasiłku podstawowego. Skarżący zawiadomił organ I instancji, że w okresie od 15 marca 2004 r. do dnia 30 czerwca 2004 r. pracował na umowę zlecenie w Spółdzielni Pracy A w Ł. W związku z tym, Prezydent M. Ł. decyzją z dnia [...] [...] orzekł o zawieszeniu wypłaty skarżącemu świadczenia przedemerytalnego od dnia 6 marca 2004 r. Po rozpatrzeniu wniesionego przez skarżącego odwołania od w/w decyzji, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Decyzja organu odwoławczego stała się ostateczna. Kolejną decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł. orzekł o konieczności zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego za okres od 6 marca 2004 r. do 30 czerwca 2004 r. w kwocie brutto 3.865,50 zł. Pan M. W. odwołał się od tej decyzji. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie uznał, że stosownie do treści art.30 ust.4 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych dochodzenia zwrotu nienależnie pobranych zasiłków przedemerytalnych i świadczeń przedemerytalnych za okres przypadający przed dniem przejęcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznawania i wypłaty świadczeń przedemerytalnych dokonują powiatowe urzędy pracy według zasad określonych w przepisach o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W przedmiotowej sprawie, organ I instancji stwierdził pobranie przez skarżącego należnej kwoty świadczenia przedemerytalnego za okres przed dniem przejęcia wypłaty świadczenia przedemerytalnego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Dlatego też sprawę należy rozpoznać na podstawie przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Zgodnie z art..28 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, obowiązana jest do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Za nienależnie pobrane świadczenie w rozumieniu ust.1 uważa się świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach. Pan M. W. w okresie od 15 marca 2004 r. do 30 czerwca 2004 r. był zatrudniony w ramach umowy zlecenie w Spółdzielni Pracy A w Ł. i otrzymywał wynagrodzenie w kwocie 100 zł miesięcznie oraz 10 % od sprzedaży netto wyrobów gotowych. Jednocześnie decyzją Prezydenta Miasta Ł. orzeczono o przyznaniu skarżącemu prawa do świadczenia przedemerytalnego od dnia 6 marca 2004 r. w wysokości maksymalnej 200 % kwoty zasiłku podstawowego, tj. w kwocie 1008,40 zł. Zważając na fakt, iż suma przyznanego Panu W. świadczenia przedemerytalnego i wynagrodzenia z tytułu pracy na podstawie umowy zlecenie w miesiącach od marca 2004 r. do czerwca 2004 r., przekraczała 200 % zasiłku podstawowego dla bezrobotnych, skarżącemu zawieszono wypłatę świadczenia od dnia 6 marca 2004 r. W sytuacji skarżącego otrzymującego świadczenie przedemerytalne w maksymalnej wysokości 200 % zasiłku podstawowego, osiąganie jakiegokolwiek przychodu z tytułów wymienionych w art.37n ust.2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, powodowało zawieszenie wypłaty świadczenia przedemerytalnego. Z uwagi na fakt spełnienia przesłanek wynikających z powołanego przepisu, orzeczono o zawieszeniu wypłaty świadczenia przedemerytalnego od dnia 6 marca 2004 r. decyzjami Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] i Wojewody [...] z dnia [...], nr [...]. W tej sytuacji, świadczenie przedemerytalne wypłacane skarżącemu za okres od 6 marca 2004 r. do 30 czerwca 2004 r. jest świadczeniem nienależnym. Zaistniały zatem przesłanki wynikające z art.28 ust.2 pkt 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, na podstawie których organ I instancji może żądać od M. W. zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Przez "ustanie prawa do świadczenia" w rozumieniu art.28 ust.2 pkt 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, należy rozumieć w przypadku świadczeń przedemerytalnych nie tylko okoliczności powodujące utratę prawa do świadczenia, lecz również okoliczności powodujące zawieszenie jego wypłaty. Skarżący był pouczony o okolicznościach powodujących ustanie i zawieszenie prawa do świadczenia przedemerytalnego. W dniu 9 lipca 2004 r. pokwitował odbiór pouczenia dla osób uprawnionych do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, które wskazuje w jakich przypadkach prawo do zasiłku lub świadczenia przedemerytalnego uległo zawieszeniu. Ponadto skarżący pismem z dnia 4 lutego 2001 r. poinformował Powiatowy Urząd Pracy Nr [...] w Ł. o podjęciu zatrudnienia i wniósł o zawieszenie zasiłku przedemerytalnego. Nie można zatem uznać zarzutów skarżącego dotyczących braku pouczenia za uzasadnione. Także decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] dotycząca wznowienia wypłaty zasiłku przedemerytalnego zawiera pouczenie, które wskazuje w jakich przypadkach uległy zawieszeniu zasiłki i świadczenia przedemerytalne. Pan M. W. zaskarżył w dniu [...] decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, żądając jej uchylenia. Zarzucił decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego - art.28 ust.1 i ust.2 pkt 1 i art.37n ust.1 i 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu i naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art.7, 8, 77 i 80 kpa. W uzasadnieniu skargi podniesiono niewyjaśnienie w sposób dostateczny istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Zdaniem organu II instancji prawo skarżącego do świadczenia uległo zawieszeniu na podstawie art.37 n ust.2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Natomiast zgodnie z treścią art.28 ust.2 pkt 1 powołanej ustawy, na który powołuje się organ II instancji za świadczenie nienależnie pobrane uważa się świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania. Przepis ten nie dotyczy zatem sytuacji, w której znajduje się skarżący, lecz sytuacji, o której mowa w art. 37n ustawy. Art.37n ustawy wyraźnie rozgranicza sytuacje, w których prawo do świadczenia ulega zawieszeniu /art.37n ust.2/. Natomiast zgodnie z treścią art.28 ust.2 pkt 1 ustawy, za nienależnie pobrane świadczenie uważa się wyłącznie takie świadczenie, które zostało wypłacone pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, co dotyczy wyłącznie sytuacji określonych w art.37n ust.1 ustawy. Kolejną przesłanką z art.28 ust.2 pkt 1 ustawy, od której zależy możliwość domagania się zwrotu nienależnie wypłaconego świadczenia pieniężnego jest pouczenie o okolicznościach powodujących obowiązek jego zwrotu. Skarżący nie został pouczony zgodnie z art.28 ust.2 pkt 1 ustawy. Nie zachodzą zatem podstawy do żądania zwrotu wypłaconego świadczenia. Zaskarżona decyzja narusza zasadę określoną w art.8 kpa. Organ I instancji zwlekał bowiem z wydaniem decyzji przyznającej świadczenie przez okres ponad 3 miesięcy. Gdyby decyzja została wydana niezwłocznie po złożeniu wniosku przez skarżącego i skarżący otrzymałby decyzję zapewne w ogóle nie podejmowałby zatrudnienia. Skarżący wskazał również, że wyrokiem z dnia 4 lutego 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (sygn. akt SA/Łd 1110/04) uchylił decyzję Wojewody [...] w przedmiocie zawieszenia wypłaty świadczenia przedemerytalnego. Również z tego powodu nie można twierdzić, że świadczenie jest nienależne skarżącemu, gdyż nie istnieje w obrocie decyzja o jego zawieszeniu. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę z dnia [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę powtórzył w skrócie argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał ponadto, iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 lutego 2005 r. (sygn. akt II SA/Łd 110/04) uchylający decyzję Wojewody [...] w przedmiocie zawieszenia wypłaty świadczenia przedemerytalnego, na który powołuje się w skardze Pan W., na dzień wniesienia odpowiedzi na skargę nie jest organowi administracyjnemu znany. W aktach sprawy oznaczonej sygnaturą III SA/Łd 1110/04 znajduje się potwierdzenie odbioru w dniu 31 marca 2005 r. przez organ odwoławczy odpisu wyroku z uzasadnieniem wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w dniu 4 lutego 2005 r. Wyrokiem tym uchylono decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zawieszenia M. W. wypłaty świadczenia przedemerytalnego oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]. Wojewoda [...] po otrzymaniu odpisu w/w wyroku nie ustosunkował się do sformułowanego w skardze zarzutu wycofania z obrotu prawnego decyzji o zawieszeniu wypłaty świadczenia przedemerytalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U nr 153, poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U nr 153, poz.1270/ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art.145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. orzekającą zwrot nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego przez M. W. Orzeczenie o zwrocie pobranego świadczenia było konsekwencją wydania wcześniej przez Prezydenta Miasta Ł. decyzji o zawieszeniu Panu W. wypłaty świadczenia przedemerytalnego od dnia [...]. Jednakże decyzja ta, jak i utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody [...] zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 lutego 2005 r. (sygn. akt III SA/Łd 1110/04). Dlatego też należy uznać za zasadny zarzut zawarty w skardze, iż skoro decyzja o zawieszeniu wypłaty świadczenia przedemerytalnego nie istnieje w obrocie prawnym to brak jest podstaw do wydania decyzji nakazującej zwrot świadczenia. Organ odwoławczy uznał świadczenie przedemerytalne, wypłacone skarżącemu w okresie od 6 marca 2004 r. do 30 czerwca 2004 r., za świadczenie nienależne. Wobec powyższego w ocenie organu zaistniały przesłanki wynikające z art.28 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /tekst jedn. Dz.U z 2003 r. Nr 58, poz.514/, na podstawie których organ I instancji może żądać od M. W. zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Zdaniem organu przez "ustanie prawa do świadczenia" w rozumieniu art.28 ust.2 pkt 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu należy rozumieć w przypadku świadczeń przedemerytalnych nie tylko okoliczności powodujące utratę prawa do świadczenia, lecz również okoliczności powodujące zawieszenie jego wypłaty. Powyższy pogląd nie został w jakikolwiek sposób uzasadniony. Stanowisko przyjęte przez organ odwoławczy pozostaje w sprzeczności z treścią art.37n ust.1 i ust.2 powołanej wyżej ustawy. Przepis art.37n ust.1 wyraźnie stwierdza, iż prawo do świadczenia przedemerytalnego ustaje z dniem, w którym osoba uprawniona przestała spełniać warunki, o których mowa w art.2 ust.1 pkt 2, z zastrzeżeniem ust.2 tego artykułu. Natomiast w ustępie 2 artykułu 37n wyodrębniono instytucję "zawieszenia prawa do świadczenia przedemerytalnego". Na gruncie przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu istnieją dwie różne instytucje: "ustania prawa do świadczenia przedemerytalnego " i "zawieszenia prawa do świadczenia przedemerytalnego". Artykuł 28 ust.2 powołanej ustawy jako świadczenia nienależne określa świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania. Przepis ten nie zrównuje ustania prawa do pobierania świadczenia z zawieszeniem tego prawa. Obowiązek zwrotu w myśl art.28 ust.1 i ust.2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, obciąża osobę, która pobrała świadczenie mimo ustania prawa do jego pobierania. Przepis ten nie wymienia osób, którym takie uprawnienie jedynie zawieszono. Organ odwoławczy dokonując kwalifikacji prawnej naruszył przepisy prawa materialnego - art.28 ust.1 i ust.2 oraz art.37n ust.1 i ust.2 powołanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Nie można natomiast przyznać racji zarzutom skargi w zakresie naruszania art.7, 77 i 80 kpa. W dacie wydania zaskarżonej decyzji organ dysponował materiałem dowodowym umożliwiającym mu orzekanie w sprawie. Przyczyną wydania wadliwej decyzji była nieprawidłowa ocena przepisów prawa materialnego. Także niesłuszny jest zarzut naruszenia art.8 kpa. Faktycznie decyzja o przyznaniu świadczenia przedemerytalnego została wydana dopiero po upływie 3 miesięcy od złożenia wniosku przez skarżącego. Jednak był on wcześniej informowany przez organ administracyjny o możliwości zawieszenia uprawnień do zasiłku lub świadczenia przedemerytalnego w przypadku podjęcia zatrudnienia. W okresie oczekiwania na rozpatrzenie wniosku skarżący mógł zwrócić się do urzędu pracy z prośbą o wyjaśnienie, czy podjęcie zatrudnienia będzie miało wpływ na jego sytuację prawną. Uwzględniając powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.145 § 1 pkt 1 w zw. z art.135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Organ administracyjny ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. akt III SA/Łd 1110/04, uchylającego decyzje organów administracyjnych w przedmiocie zawieszenia M. W. wypłaty świadczenia przedemerytalnego. Dokona także wnikliwej analizy przepisów art.28 ust.1 i ust.2 oraz art.37n ust.1 i ust.2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, biorąc pod uwagę okoliczność, iż w świetle tych przepisów nie są równoznaczne instytucje "ustania prawa do świadczenia przedemerytalnego" i "zawieszenia prawa do świadczenia przedemerytalnego". O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art.200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 14 ust.2 pkt 1a/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu /Dz.U Nr 163, poz.1349 ze zm./. Na podstawie art.152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się orzeczenia.