III SA/Gd 257/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Gorski (spr.) Sędziowie NSA Anna Orłowska Asesor WSA Krzysztof Gruszecki Protokolant Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 5 kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 5.09.2003 r., nr [...]. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] na podstawie art. 5 ust. 1, 2 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71 poz. 734 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] w sprawie odmowy B. J. dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że B. J. we wniosku o przyznanie dodatku oświadczył, że jest najemcą lokalu o powierzchni użytkowej 57,5 m2, z czego sam zajmuje pow. 32,45 m2 a pozostałą powierzchnię mieszkania zajmuje W. B. na podstawie umowy użyczenia. Organ I instancji na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych przyjął, iż umowa użyczenia nie upoważnia do przyjęcia mniejszej powierzchni użytkowej niż wynikająca z umowy najmu. Tylko umowa najmu lub podnajmu wnioskodawcy z W. B. upoważniałaby zgodnie z wskazanym przepisem do zmniejszenia powierzchni użytkowej lokalu. W związku z tym wnioskodawca nie spełnia kryterium powierzchniowego do przyznania dodatku mieszkaniowego. Organ odwoławczy podkreślił, że art. 17 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych stanowi, że świadczenie przysługuje wskazanym osobom, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie świadczenia nie przekracza 160 % najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 110 % tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym. Drugim kryterium jest określona w art. 5 przedmiotowej ustawy normatywna powierzchnia użytkowa lokalu w przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa domowego, która nie może przekraczać w gospodarstwie jednoosobowym 35 m2. Dodatek przysługuje także jeżeli powierzchnia lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 30% albo 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. W przypadku najmu lub podnajmu części lokalu mieszkalnego za powierzchnię użytkową lokalu mieszkalnego lub jego części zajmowanego prze gospodarstwo domowe najemcy lub podnajemcy uważa się powierzchnię zajmowanych pokoi, wynikającą z umowy najmu lub podnajmu, oraz część powierzchni kuchni, łazienki, korytarzy i innych pomieszczeń wspólnych znajdujących się w tym lokalu, odpowiadającą stosunkowi liczby członków gospodarstwa domowego najemcy lub podnajemcy do liczby osób zajmujących cały lokal. Za powierzchnię użytkową zajmowaną przez gospodarstwo domowe wynajmującego uważa się powierzchnię pokoi zajmowanych przez jego gospodarstwo domowe oraz część powierzchni kuchni, łazienki, korytarzy i innych pomieszczeń wspólnych wchodzących w skład tego lokalu, odpowiadającą stosunkowi liczby członków gospodarstwa domowego wynajmującego do liczby osób zajmujących cały lokal. Z uwagi na wyżej przedstawione przepisy należy uznać, że B. J. prowadzi jednoosobowo gospodarstwo domowe w lokalu o powierzchni 57,5 m2 . Nie można zdaniem organu utożsamiać umowy najmu do której ma zastosowanie przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych z umową użyczenia na podstawie której W. B. korzysta z części lokalu. Ponieważ normatywna powierzchnia użytkowa lokalu wynosi w przypadku B. J. 35 m2 doliczenie 30% oznacza zwiększenie jej do 45,5 m2. Powierzchnia użytkowa przedmiotowego lokalu wynosi faktycznie 57,5 m2 a powierzchnia mieszkalna 36,9 m2 , a zatem nie jest spełniona przesłanka która dopuszcza przekroczenie normatywnej powierzchni lokalu o 50%. Powierzchnia użytkowa stanowi w tym przypadku 64.17% powierzchni użytkowej lokal. Zajmowany przez stronę lokal nie spełnia kryterium uprawniającego do przyznania dodatku mieszkaniowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie prawa przez pominięcie treści decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia 23 września 2002 r. oraz nie wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności faktu wydania przez Urząd Miejski w G. zgody na bezpłatne użyczenie mimo złożonego wniosku dotyczącego podnajmu. W uzasadnieniu skargi B. J. podał, że już w 2002 r., gdy mieszkał u niego student W. B. Prezydent Miasta [...] przyznał mu dodatek mieszkaniowy do dnia 31 stycznia 2003 r. Natomiast decyzją z dnia 5 września 2003 r. organ przy identycznym stanie faktycznym i prawnym odmówił przyznania dodatku. Skarżący zarzucił SKO [...], że nie odniosło się do wskazanych w odwołaniu: - braku stanowiska w sprawie treści uzasadnienia decyzji z dnia 23 września 2002 r. - braku stanowiska w sprawie wydania zgody przez Urząd Miasta na "oddanie części lokalu w bezpłatne używanie" w sytuacji, gdy składał wniosek o zgodę na " podnajem części lokalu na czas określony". Kolegium stwierdza, że skarżący jest użytkownikiem lokalu i prowadzi odrębne gospodarstwo domowe ale jednocześnie nie ustaliło, jaką powierzchnię użytkową zajmuje. Ze sposobu postępowania Urzędu Miejskiego w G. wynika, że zgody na podnajem nie wydaje a w przypadku złożenia takiego wniosku wydaje się zgodę na bezpłatne użyczenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sądy administracyjne zgodnie z ustawą z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa z dnia 14 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych przewiduje dwa ogólne kryteria, które muszą być spełnione przez osobę ubiegającą się przyznanie dodatku mieszkaniowego tzn. kryterium powierzchniowe i kryterium dochodowe. Zostały one opisane w art. 5 oraz art. 17 ustawy. W niniejszej sprawie odmowa przyznania dodatku mieszkaniowego została oparta na nie spełnieniu przez skarżącego kryterium powierzchniowego. Na tle wskazanego stanu faktycznego organ twierdził, że powierzchnia lokalu zajmowanego przez skarżącego jest zbyt duża w stosunku do kryteriów przyjętych w przepisach. Z kolei skarżący zarzucał organowi, że przy ustalaniu kryterium powierzchniowego nie uwzględnił faktu, że część lokalu zajmuje W. B. Argumentacja organów sprowadzała się do konstatacji, że przepisy dopuszczające odliczenie od powierzchni użytkowej lokalu część powierzchni lokalu zajmowaną przez inne gospodarstwo domowe mówią tylko o umowie najmu lub podnajmu a nie dotyczą umowy użyczenia. Sąd uznaje, że organ prawidłowo zakwalifikował umowę między B. J. i W. B. jako umowę o bezpłatne użytkowanie części lokalu. Wbrew temu, co twierdzi skarżący wnioski o wyrażenie zgody na umowę podnajmu lokalu, jakie składał do Urzędu Miejskiego G. nie mają decydującego znaczenia, są one tylko elementem materiału dowodowego zebranego w sprawie i rozpatrywanego przez organa zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego (art. 75-88a k.p.a.). Jak wynika z akt sprawy Prezydent Miasta [...] w 2002 r. najpierw odmówił B. J. przyznania dodatku mieszkaniowego a następnie po dostarczeniu umowy o użyczenie części zajmowanego lokalu to świadczenie przyznał. W dniu 5 września 2003 r. organ odmówił dodatku mieszkaniowego, ponieważ umowa użyczenia nie stanowi podstawy zmniejszenia powierzchni użytkowej lokalu. Na rozprawie w dniu 15 czerwca 2005 r. skarżący okazał Sądowi kolejną decyzje organu I instancji z dnia 5 stycznia 2004 r, która stwierdza, że B. J. zajmuje jedynie 27,23 m2 powierzchni przedmiotowego lokalu. W postępowaniu Prezydenta Miasta [...] w sprawach dodatków mieszkaniowych przyznawanych B. J. ewidentna jest niekonsekwencja w interpretacji przepisów prawa. Powstaje pytanie czy wykładnia przedmiotowych przepisów przyjęta w rozpatrywanej sprawie jest zgodna z poglądami organu generalnie czy ma zastosowanie tylko w tym konkretnym postępowaniu administracyjnym. Jeżeli dotyczy tylko tej decyzji muszą być wskazane zmiany zaistniałe w stanie faktycznym, które uzasadniają takie stanowisko na tle poprzednich i kolejnego rozstrzygnięcia. W decyzji i aktach administracyjnych brak jest rozważań na ten temat. Jak wiadomo przepisy prawa mają moc powszechnie obowiązującą i ich interpretacja nie może być dowolna. Aby zapobiec dowolności w stosowaniu prawa służy także kontrola instancyjna i sądowa. Przyjęcie na podstawie tego samego stanu prawnego i faktycznego jednej interpretacji przepisów a następnie w innej decyzji przyjęcie sprzecznej z nią interpretacji nie może być uznane za działanie zgodne z prawem. Zdaniem Sądu takie postępowanie organu narusza zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 6 i art. 8 k.p.a. Podsumowując należy zważyć, że organ I instancji po przez swoje decyzje raz podziela stanowisko skarżącego w sprawie interpretacji spornego przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych a w innych decyzjach wyraża krańcowo inne stanowisko. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 8 kwietnia 1998 r. I SA/Łd 652/97 (ONSA 1999/1/27): "Zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracyjnych w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej postawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, stanowi niewątpliwie naruszenie art. 8 k.p.a." SKO [...] w ogóle nie zajęło się tym zagadnieniem, chociaż skarżący w odwołaniu wskazywał na sprzeczności w postępowaniu organu I instancji. W zaskarżonej decyzji brak jest jakiejkolwiek wzmianki w tej istotnej kwestii. Z wyżej wymienionych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.