I OSK 1320/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie NSA Barbara Adamiak Anna Łuczaj(spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 10 października 2006r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 czerwca 2005 r. sygn. akt 4/II SA/Po 1158/03 w sprawie ze skargi R. M. na decyzję Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie równoważnika za brak lokalu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu na rzecz R. M. kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 czerwca 2005 roku, sygn. akt 4/II SA/Po 1158/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę R. M. na decyzję Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie równoważnika za brak kwatery stałej. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji podał, iż Komendant Powiatowy Policji w [...] decyzją z dnia [...] uchylił decyzję własną z dnia 20 maja 1996 roku o przyznaniu R. M. równoważnika za brak lokalu mieszkalnego i z dniem 1 lipca 1999 roku cofnął mu uprawnienie do tego równoważnika. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia organ powołał art. 163 k.p.a., art. 92 ust. 1, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (t. j. Dz. U. z 2002 roku, Nr 7, poz. 58 ze zm.) – zwaną dalej ustawą o Policji - oraz § 1, § 2, § 6 i § 9 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.) – zwanego dalej rozporządzeniem z 2002 roku. Komendant Powiatowy Policji w [...] wskazał, iż skarżący, będący funkcjonariuszem Policji, zamieszkiwał w hotelu Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w [...]. W dniu 1 lipca 1999 roku R. M. uzyskał na podstawie umowy zawartej z Komendą Powiatową Policji w [...] prawo do lokalu mieszkalnego nr 24 położonego w [...] przy [...]. W ocenie organu policjant posiada lokal mieszkalny na podstawie umowy najmu; faktycznie lokal wynajął skarżącemu Skarb Państwa a różne są tylko jednostki zarządzające mieniem. Z momentem otrzymania kwatery tymczasowej spełnione zostało prawo skarżącego lokalu mieszkalnego. Lokal ten miał charakter tymczasowej kwatery, co skutkowało cofnięciem uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W odwołaniu od powyższej decyzji R. M. wniósł o jej uchylenie oraz wypłacenie zaległego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego za okres od 1 lipca 1999 roku do 20 lutego 2003 roku i bieżące wypłacanie tego świadczenia. R. M. podniósł, że lokalu mieszkalny nr 24 przy Al. [...] nie stanowił kwatery tymczasowej, gdyż nie otrzymał go na podstawie decyzji administracyjnej. Nadto lokal ten a od dnia 16 kwietnia 2002 roku lokal mieszkalny nr 6 przy Al. [...] zajmował na podstawie umowy podnajmu a nie umowy najmu; nie jest też właścicielem czy współwłaścicielem domu lub lokalu mieszkalnego. Skarżący powołał się na art. 88 ust. 1 i art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji oraz § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku. Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (t. j. Dz. U. z 2002 roku, Nr 7, poz. 58 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 pkt 3 i 6, § 6 i § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że skarżący zajmuje lokal na podstawie umowy podnajmu z dnia 28 czerwca 1999 roku, przedłużonej do 30 czerwca 2001 roku, umowy podnajmu z dnia 1 lipca 2001 roku zawartej na czas do dnia 30 czerwca 2002 roku, umowy nienazwanej z dnia 16 kwietnia 2002 roku zawartej na czas pełnienia służby, nie dłużej niż do dnia 31 sierpnia 2002 roku, umowy podnajmu kwatery tymczasowej z dnia 18 grudnia 2002 roku zawartej do dnia 31 sierpnia 2003 roku. R. M. pierwotnie zajmował lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej 35,3 m2, a obecnie o powierzchni 43,6 m2. Organ II instancji uznał, że wszystkie umowy są umowami najmu, gdyż wynajmującym był Komendant Powiatowy Policji w [...] a wobec tego nie znajduje zastosowania art. 668 § 1 k.c. Nadto § 1 ust. 1 pkt 3 powołanego wyżej rozporządzenia nie zawęża pojęcia najmu do umowy zawartej na czas nieoznaczony, gdyż ustawodawca używa pojęcia ogólnego "umowa najmu". Zawieranie zaś umów na czas oznaczony spowodowane jest koniecznością dostosowania się do wymagań Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. W skardze na powyższą decyzję Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu R. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu I instancji, argumentując podobnie jak we wcześniejszym odwołaniu. Skarżący podkreślił, że brak jest podstaw do pozbawienia skarżącego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, bowiem zajmuje lokalu na podstawie umowy podnajmu, a przepis § 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 roku wymienia umowę najmu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę uznając, iż wykładnia przepisów ustawy o Policji dokonana przez organy administracji jest prawidłowa. Sąd podkreślił konieczność analizy całej regulacji prawnej zawartej w rozdziale 8 ustawy o Policji zatytułowanym " Mieszkania funkcjonariuszy Policji". Odwołując się do treści art. 90, art. 92 ust. 1, art. 94 ust. 1 i art. 95 ust. 2 ustawy o Policji oraz § 1 i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że uprawnienie do równoważnika pieniężnego z art. 92 ust. 1 ustawy wiąże się z przydziałem bądź odmową przydziału lokalu mieszkalnego policjantowi. Nie można przydzielić policjantowi lokalu mieszkalnego, jeżeli posiada lokal mieszkalny odpowiadający przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Wskazano, że zajmowane przez skarżącego lokale mieszkalne stanowią własność Skarbu Państwa i zostały powierzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 maja 1996 roku o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. Nr 90, poz. 405 ze zm.) Agencji Mienia Wojskowego – Oddział Terenowy w [...], która oddała je w najem Komendzie Powiatowej Policji w [...]. Komenda Powiatowa Policji w [...] zawierała umowy podnajmu lokali. Sąd pierwszej instancji powołując się na treść umów zawartych z Wojskową Agencją Mieszkaniową oraz art. 668 k. c. zwrócił uwagę na błędne określenie Komendy Powiatowej Policji jako wynajmującego, podczas gdy podmiot ten pozostawał najemcą i zawierał umowy podnajmu. Wojewódzki Sąd Administracyjny opowiedział się za rozszerzającą wykładnią przepisu § 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia i uznał, że przepis ten dotyczy także umowy podnajmu. W ocenie Sądu skutki przejęcia przez skarżącego w posiadanie lokalu mieszkalnego, czy to na podstawie umowy najmu, czy umowy podnajmu są identyczne. Skarżący stał się posiadaczem lokalu mieszkalnego od dnia 28 czerwca 1999 roku. Z uwagi na brak w ustawie o Policji definicji posiadania, Sąd posłużył się uregulowaniem z art. 336 k. c. i stwierdził, że skoro skarżący posiadał nieprzerwanie lokal mieszkalny od dnia 28 czerwca 1999 roku to nie spełniał warunków do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł R. M., zaskarżając powyższy wyrok w całości. R. M., reprezentowany przez adwokata M. K., zarzucił naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 92 ust. 1 i art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (t. j. Dz. U. z 2002 roku, Nr 7, poz. 58 ze zm.) w związku z § 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.) przez błędną wykładnię poprzez uznanie, że posiadany przez skarżącego lokal mieszkalny zajmowany na podstawie umowy najmu zawartej z organem Policji jest lokalem mieszkalnym, o którym mowa w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji, co skutkuje wystąpieniem negatywnych przesłanek do przydziału lokalu oraz brakiem uprawnienia do otrzymywania równoważnika za brak lokalu z przyczyny określonej w § 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Wskazując na powyższy zarzut kasacyjny R. M. wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z dnia [...], względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przeanalizowano poszczególne formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, uregulowane w art. 90 ust. 1, art. 92 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. W ocenie skarżącego dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 92 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie, że zajmowany lokal na podstawie umowy najmu zawartej pomiędzy Komendantem Policji a skarżącym stanowi przesłankę negatywną do przydziału lokalu, określoną w art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy jest niezgodna z intencją ustawodawcy. Zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy następuje tylko w ramach zakreślonych przepisami ustawy, a w przypadku przydziału wymagane jest wydanie decyzji administracyjnej o przydziale. Nadto z samego faktu zawarcia umowy najmu nie można wywodzić, że organ ten zaspokoił potrzeby mieszkaniowe skarżącego w formach i zgodnie z przepisami ustawy o Policji. Podkreślono, że wynajęty skarżącemu lokal nr 24 położony w [...] przy [...] na dzień zawarcia umowy najmu nie odpowiadał powierzchni mieszkalnej przysługującej skarżącemu. Powierzchnia mieszkalna lokalu wynosiła 19 m2, natomiast skarżący był uprawniony do 3 norm zaludnienia, a zatem powierzchnia mieszkalna nie mogła być mniejsza niż 21 m2 - § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 roku w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1469). Okoliczność tę Sąd pierwszej instancji pominął, choć była ona istotna dla uznania, że funkcjonariusz nie ma prawa do przydziału lokalu mieszkalnego z przyczyn określonych w art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, gdyż posiada zgodny z normami zaludnienia lokal. Pogląd ten zdeterminował decyzję o utracie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Podniesiono także, iż w sentencji wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem rozpoznania był równoważnik za brak kwatery stałej, podczas gdy ustawa o Policji nie przewiduje tak nazwanej formy równoważnika. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu, reprezentowany przez radcę prawnego C. Ł., wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Organ administracji podzielił poglądy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w tym odwołanie się do przepisów Kodeksu cywilnego w zakresie pojęcia posiadania. Zdaniem organu podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność zbyt małej powierzchni mieszkalnej nie może mieć znaczenia, ponieważ lokal przy [...] nie był przydzielony decyzją administracyjną właściwego organu, lecz objęty przez skarżącego na podstawie oświadczenia woli wyrażonego w umowie cywilnoprawnej. Skarżący godził się na taki lokal a nawet wnioskował o przedłużenie czasu podnajmu lokalu. Dodatkowo organ podniósł, że gdyby lokal mieszkalny nie odpowiadający przysługującej policjantowi powierzchni mieszkalnej był przydzielony decyzją administracyjną przepisy § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów ( Dz. U. Nr 105, poz. 884) jak przepisy poprzednio obowiązujące rozporządzenie przewidują możliwość przydzielenia takiego lokalu na pisemny wniosek funkcjonariusza. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. Naruszenie prawa procesowego może następować w tych samych postaciach co naruszenie prawa materialnego. Wnoszący skargę kasacyjną R. M. zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. art. 92 ust. 1 i art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (t. j. Dz. U. z 2002 roku, Nr 7, poz. 58 ze zm.) w związku z § 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.) Powyższy zarzut naruszenia prawa materialnego jest usprawiedliwiony, a to z następujących względów. Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (t. j. Dz. U. z 2002 roku Nr 7, poz. 58 ze zm.) – zwanej dalej ustawą o Policji - policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, w szczególności: przydział lokalu mieszkalnego (art. 90 ustawy o Policji), prawo do równoważnika pieniężnego (art. 92 ust. 1 ustawy), prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy). Ustawodawca wskazał zatem, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić dwutorowo, a mianowicie albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego / w miejscowości, w której funkcjonariusz stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej /, bądź przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje świadczenie pieniężne, a mianowicie pomoc finansowa - art. 94 ust. 1 ustawy oraz równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego - art. 92 ust. 1 ustawy (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 29 marca 1999 roku, sygn. akt OPS 1/99, ONSA 1999/3/77, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 1998 roku, sygn. akt I SA 2167/97, niepubl.). A zatem wśród możliwych do uzyskania przez funkcjonariusza świadczeń pieniężnych, w razie niemożności przydziału lokalu mieszkalnego, ustawa wymienia prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu - art. 92 ust. 1 ustawy. Takie rozumienie przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji wyraża istotę prawa policjanta do lokalu. W tym stanie prawnym należy uznać, iż podstawę prawną przyznania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego stanowi art. 92 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. Powyższe jest uzasadnione tym, iż prawo do równoważnika pieniężnego, o jakim mowa w art. 92 ust. 1 ustawy, jest formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 88 ustawy. Uprawnienie policjanta do otrzymania lokalu nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Powiązane jest z przesłanką niezaspokojenia potrzeby mieszkaniowej funkcjonariusza. Prawo funkcjonariusza Policji do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie przepisów ustawy o Policji realizowane jest w formie administracyjnej decyzji o przydziale (art. 97 ust. 5 ustawy o Policji). Funkcjonariuszowi nie przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli funkcjonariusz nie ma prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, określonego w art. 90 ustawy o Policji, w drodze decyzji administracyjnej, gdyż zachodzi jedna z przesłanek negatywnych z art. 95 ust. 1 ustawy. Stosownie do art. 95 ust. 1 ustawy o Policji lokalu mieszkalnego nie przydziela się policjantowi w razie: skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ustawy o Policji /pkt 1 /, posiadania przez funkcjonariusza w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej policjantowi powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno – pensjonatowego /pkt 2/, posiadania przez małżonka funkcjonariusza lokalu mieszkalnego lub domu określonego w pkt 2 /pkt 3/, zbycia przez policjanta lub małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom /../. Jak wynika z cytowanego wyżej przepisu jedną z negatywnych przesłanek przydziału lokalu mieszkalnego stanowi posiadanie przez policjanta, w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego – art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Nie można przydzielić policjantowi lokalu mieszkalnego, jeżeli posiada lokal mieszkalny, odpowiadający przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Policjant nie posiada lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, jeżeli posiadany przez niego lub jego małżonka lokal mieszkalny nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Jeżeli zatem policjant posiada lokal mieszkalny o mniejszej niż mu przysługuje norma powierzchni mieszkalnej, to może otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale. To zaś oznacza, iż w takim przypadku może otrzymać w myśl art. 92 ustawy równoważnik pieniężny za brak posiadania lokalu mieszkalnego odpowiadającego normom powierzchni mieszkalnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2000 roku, I SA 658/99I SA 658/99, LEX nr 55283 i z dnia 23 lipca 1999 roku, I SA 866/98, LEX nr 48581). Przesłanki prawa do lokalu wyznaczają powyższe przepisy ustawy o Policji oraz wydane z mocy delegacji ustawowej ( art. 97 ust. 1 ) przepisy wykonawcze ustalające normy powierzchni mieszkaniowej przysługującej funkcjonariuszowi, przy uwzględnieniu jego stanu rodziny, stopnia służbowego lub zajmowanego stanowiska. Wnoszący skargę kasacyjną R. M. powołał się na § 2 ust. 1 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 roku w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1469), które to przewidują, iż lokal mieszkalny przydziela się policjantowi według norm zaludnienia - dla policjanta posiadającego rodzinę - po jednej normie zaludnienia dla policjanta i każdego członka jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /.../. Zgodnie z § 3 tegoż rozporządzenia jednostkowa norma zaludnienia wynosi od 7 m2 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podał za organami administracji publicznej, iż R. M. pierwotnie zajmował lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej 35,3 m2, a obecnie o powierzchni 43,6 m2. lecz nie ocenił zaskarżonej decyzji w aspekcie posiadania lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej skarżącemu powierzchni mieszkalnej tj. czy przedmiotowe lokale odpowiadały normom zaludnienia z uwzględnieniem stanu rodzinnego policjanta. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż nie można przydzielić policjantowi lokalu mieszkalnego, jeżeli posiada lokal mieszkalny odpowiadający przysługującej mu powierzchni mieszkalnej lecz nie odniósł się do tej kwestii w kontekście lokali zajmowanych przez skarżącego i uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Niezależnie od powyższego należy podkreślić, iż Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił przyczyn zastosowania przepisów § 1 i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy, cofania i zwracania przez policjanta równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918) do okresu sprzed obowiązywania tego rozporządzenia. Nadto należy mieć na uwadze, iż powyższe rozporządzenie wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej, zamieszczonej w art. 92 ust. 2 ustawy o Policji. Przepis ten statuuje kompetencje ministra właściwego do spraw wewnętrznych w zakresie określenia wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Przepis art. 92 ust. 2 w pierwotnym brzmieniu (tekst pierwotny ustawy o Policji – Dz. U. z 1990 roku, Nr 30, poz. 179) dawał ministrowi delegację jedynie do określenia wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i zwracania równoważnika pieniężnego. Możliwość określenia zasad cofania równoważnika minister właściwy do spraw wewnętrznych uzyskał z dniem 8 listopada 2001 roku w wyniku nowelizacji ustawy o Policji tj. z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej z dnia 6 lipca 2001 roku (Dz. U. Nr 81, poz. 877). Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w motywach zaskarżonego wyroku, czy w niniejszej sprawie organy administracji publicznej uprawnione były do uchylenia z dniem 1 lipca 1999 roku decyzji z dnia 20 maja 1996 roku o przyznaniu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego i cofnięcia uprawnienia do tego świadczenia z dniem 1 lipca 1999 roku, a więc z datą wsteczną tj. wcześniejszą niż data orzekania przez organy. Sąd pierwszej instancji pominął w swych rozważaniach tak charakter decyzji przyznającej powyższe świadczenie / charakter konstytutywny / jak i okoliczność wynikającą z akt administracyjnych, iż decyzje w przedmiocie cofnięcia równoważnika organy wydały w sytuacji, gdy skarżący złożył wniosek o wypłatę "zaległego" równoważnika tj. równoważnika za okres sprzed złożenia wniosku. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego - wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem - Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).