II GSK 327/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk, Sędziowie NSA Andrzej Kuba, Jan Grabowski (spr.), Protokolant Agnieszka Romaniuk, po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 1042/05 w sprawie ze skargi Z. P. O. O. [...] Spółka Jawna w L. na postanowienie Ministra Polityki Społecznej z dnia 17 lutego 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia korekty 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Ministra Polityki Społecznej na rzecz Z. P. O. O. [...] s.j. w L. kwotę 180 zł. (sto osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 1042/05 , Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Polityki Społecznej z dnia 17 lutego 2005 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 10 listopada 2004 r. o nr [...] oraz stwierdził, ze uchylone postanowienia nie mogą być wykonane w całości. Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym sprawy. Postanowieniem z dnia 10 listopada 2004 r. Prezes Zarządu PFRON odmówił Z. P. O. O. [...] s.j. przywrócenia 7 dniowego terminu do wyjaśnienia niezgodności w miesięcznej informacji o wynagrodzeniach i stopniach niepełnosprawności pracowników niepełnosprawnych (INF-D) za miesiąc lipiec 2004 roku. W postanowieniu Prezes PFRON wskazał, iż spółka przekazała do PFRON w dniu 17 sierpnia 2004 r. za pośrednictwem Elektronicznego Systemu Obsługi Dofinansowań (SOD), informację o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniach niepełnosprawności pracowników za miesiąc lipiec 2004 r. Dokument ten został przekazany zgodnie z terminem określonym w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 123, poz. 776 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą. Dokumentowi temu nadano status "do korekty", gdyż liczba załączników nie zgadzała się z zadeklarowaną w dokumencie. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 3 ust 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 30 grudnia 2003 r. w sprawie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 232, poz. 2330), zwanego dalej rozporządzeniem, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w informacjach lub wnioskach Fundusz informuje o nich pracodawcę i wzywa do ich usunięcia w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania. Prezes PFRON wskazał, iż poprawna korekta powinna zostać przesłana do dnia 24 sierpnia 2004 r., czego spółka nie uczyniła. Pismem z dnia 20 września 2004 r. spółka nie przekazała wyjaśnień, które spełniałyby przesłanki z art. 58 § 1 k.p.a. i tym samym umożliwiały przywrócenie wnioskowanego terminu. Postanowieniem z dnia 17 lutego 2005 r. Minister Polityki Społecznej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Prezesa PFRON. Minister wskazał, iż Spółka nie uprawdopodobniła, iż uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Podkreślił również, iż bezzasadny jest zarzut skarżącej spółki, że informacja o nieprawidłowościach została przekazana tylko w formie elektronicznej. Zgodnie bowiem z art. 26 c ust 1 pkt 1 i 2, ust. 1a, ust. 3 i 6 ustawy wszelkie działania podejmowane w ramach systemu SOD odbywają się w formie elektronicznej. Na powyższe postanowienie spółka wniosła skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzuciła naruszenie art. 58 § 1 i 2 k.p.a. przez uznanie, że skarżący ponosi winę w uchybieniu terminowi do złożenia informacji INF-D z załącznikami za lipiec 2004 r. Skarżąca podniosła, że informacja o tym, ze dokument uzyskał status "do korekty" ukazała się jedynie w internecie, więc strona nie wiedziała od jakiego dnia liczyć upływający termin do złożenia wyjaśnień. Podniosła także, iż organy nie wskazały podstawy prawnej do uznania, że właśnie tego dnia skarżący powinien sprawdzić w internecie prawidłowość przesyłanych przez siebie dokumentów. Wskazywał, że żadna procedura nie określa terminu w jakim należy sprawdzić czy wysyłane dokumenty otrzymały status "do korekty". Spółka nie przypuszczała, że informacja jest wadliwa i nie zostały przesłane wszystkie załączniki, SOD nie sygnalizował żadnych nieprawidłowości. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę. Stwierdził, że organy I i II instancji w sposób istotny naruszyły przepisy postępowania administracyjnego. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w informacjach lub wnioskach PFRON informuje o nich pracodawcę i wzywa do ich usunięcia w terminie 7 dni od otrzymania wezwania. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom organu, ani powyższe rozporządzenie, ani ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, nie reguluje w sposób szczególny procedury wzywania pracodawcy do usunięcia nieprawidłowości w miesięcznych informacjach – INF-D – przesyłanych do PFRON pocztą elektroniczną. Sam fakt, iż powołane wyżej akty prawne zobowiązują niektórych pracodawców do przesyłania informacji i wniosków za pomocą programu informatycznego, nie zwalnia organu administracji publicznej do działania zgodnie z zasadami wyrażonymi w k.p.a. tj. zasadą pisemności postępowania i oficjalności doręczeń. Sąd podkreślił, iż zgodnie z art. 66 ustawy, w sprawach nie unormowanych przepisami ustawy stosuje się k.p.a. Wezwanie to powinno być dokonane zgodnie z przepisami art. 50 § 1, art. 54 § 1i 2 oraz art. 39 k.p.a. Organ administracji może wzywać osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście przez pełnomocnika lub na piśmie, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonywania czynności urzędowych. Art. 54 § 1 i 2 k.p.a. określa elementy takiego wezwania. Sąd wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie nie ma wezwania skierowanego do spółki, spełniającego przesłanki wskazane w wyżej wymienionych przepisach. Nie uznaje za takie wezwanie informacji, iż przesłane dokumenty mają status "do korekty", wysłanej przez PFRON za pośrednictwem systemu SOD. Zgodnie z ogólną zasadą pisemności, obowiązująca na mocy art. 14 § 1 k.p.a. przyjmowanie od stron i uczestników postępowania oraz przekazywanie im pism, stanowi zasadniczą formę komunikowania się organu administracyjnego z tymi podmiotami. Zasada oficjalności doręczeń wyraża się w tym, że strony i inni uczestnicy postępowania nie muszą dowiadywać się w siedzibie organu, czy jest jakieś pismo do odebrania w ich sprawie, ponieważ organ z urzędu dokonuje doręczeń, jest to jego ustawowy obowiązek określony w art. 39 k.p.a. Naruszenie tej zasady stanowi wadliwość postępowania. Konsekwencją naruszenia ww. przepisów zdaniem Sądu, jest uznanie, iż skarżącej spółce w ogóle nie doręczono wezwania. Sąd I instancji podkreślił, iż data wyświetlenia się informacji na stronie internetowej nie może być uznana za datę doręczenia wezwania. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu nie miała również zastosowania regulacja zawarta w art. 49 i 55 k.p.a. Są to przepisy przewidujące inne formy powiadomienia przez organ o czynnościach podejmowanych w konkretnym postępowaniu administracyjnym. Nie została spełniona żadna z przesłanek, o których mowa w powyższych przepisach. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Minister Polityki Społecznej wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg. norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania określonych w art. 58 § 1 k.p.a. oraz art. 66 ustawy, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że nieuprawnione jest twierdzenie strony, iż nie została ona właściwie wezwana do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Z art. 26c ust 1 pkt 2 ustawy wynika, że sprawy związane z SOD odbywają się w drodze elektronicznej. Oznacza to, zdaniem Ministra, prawnie dopuszczalną, szczególną regulację określającą m.in. tryb i terminy postępowania w tych sprawach. Nie można zgodzić się z tym, że intencją ustawodawcy było, aby część przyjętej procedury odbywała się w formie elektronicznej, a cześć w formie "papierowej" dostarczanej pocztą. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną przepisy określają, w jakiej formie odbywa się składanie dokumentów w SOD, a zatem oczywiste jest, aby wysyłający upewnił się, że przesyłka jego została wysłana. Termin dotyczący 7-dniowego terminu do usunięcia nieprawidłowości regulują postanowienia rozporządzenia w sprawie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, określające zgodnie z delegacją ustawową zawartą w art. 26c ust. 6 powołanej ustawy o rehabilitacji , szczegółowe warunki i tryb przekazywania oraz rozliczania miesięcznych dofinansowań, wzory informacji i wniosku oraz rozliczenia, tryb uzgodnienia salda, a także warunki jakie muszą spełniać pracodawcy przekazując dokumenty w formie elektronicznej przez teletransmisję danych, uwzględniając potrzebę zapewnienia jednolitych warunków niezbędnych dla prawidłowego przekazywania danych. W związku z tym należy przyjąć, że strona powinna je znać. W ocenie Ministra, okoliczność, że składanie dokumentów w SOD odbywa się w formie elektronicznej zobowiązuje stronę, jako pracodawcę, również do tego, aby na bieżąco kontrolowała ewentualnie spływającą do niej korespondencję oraz odbierała ją. Zbędne są w tym zakresie szczególne regulacje, które określałyby m.in. kiedy i z jaką częstotliwością pracodawca taki ma dokonywać tych czynności, wydaje się oczywiste, że skoro korespondencja odbywa się w elektronicznej formie, to adresat powinien czynić to na bieżąco. Wezwanie do usunięcia nieprawidłowości może pojawić się już tego samego dnia, a skoro nie odebrał korespondencji tego samego dnia powinien zrobić to następnego. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, spółka nie dopełniła istotnego obowiązku, winiąc za to nadawcę informacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw Strona skarżąca zarzuca wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rażące naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 58 § 1 Kpa w zw. z art. 66 ustawy, które to uchybienie miało mieć – zdaniem strony skarżącej – istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z oparciem skargi kasacyjnej wyłącznie na zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. na podstawie kasacyjnej zawartej w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.12700, dalej – p.p.s.a., należy rozważyć w pierwszej kolejności, czy wskazane w skardze kasacyjnej przepisy, które miały być zdaniem strony skarżącej naruszone przez Sąd I instancji, mogą stanowić wystarczającą podstawę skargi kasacyjnej, w rozumieniu art. 174 pkt. 2 p.p.s.a Należy przypomnieć, że zgodnie z ugruntowanym w doktrynie i orzecznictwie NSA poglądem, zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania musi być skierowany przeciwko wyrokowi sądu, a nie przeciwko decyzji organu. Musi on zatem wskazywać naruszenie określonych przepisów postępowania sądowo- administracyjnego, a nie samego postępowania administracyjnego (np. przepisów k.p.a.). Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wymaga wskazania konkretnych przepisów ustawy procesowej, tj. p.p.s.a., które zdaniem skarżącej naruszył Sąd I instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a także wykazania, że wytknięte w skardze kasacyjnej uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Wniesiona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia wskazanych wyżej wymagań, gdyż ogranicza się wyłącznie do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów k.p.a., konkretnie art. 58 § 2 k.p.a., bez wskazania jakiegokolwiek przepisu p.p.s.a., któremu zdaniem skarżącej miałby uchybić sąd. Jak wskazano wyżej, kontrola kasacyjna dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny obejmuje wyłącznie stosowanie prawa procesowego przez Sąd I instancji, natomiast zarzuty naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji mogą być podnoszone jedynie w skardze na decyzję ostateczną. Badanie takich zarzutów wykracza poza zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczony w art. 183 p.p.s.a. (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 19 maja 2004 r. FSK 80/04, "Orzecznictwo NSA i WSA" nr 1/2004 poz.12). Wobec braku w rozpatrywanej skardze kasacyjnej skutecznego prawnie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny związany jest ustaleniami faktycznymi stanowiącymi podstawę wydania zaskarżonego wyroku ( zob. wyrok NSA z 21 kwietnia 2004 r. FSK 181/04, "Orzecznictwo NSA i WSA" 2/2004 ). Wojewódzki Sąd Administracyjny w wydanym wyroku uchylającym decyzje administracyjne słusznie stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie organy I i II instancji naruszyły przepisy k.p.a. Wbrew poglądowi strony skarżącej, z przepisu art. 26c ust. 1 pkt. 2 ustawy przewidującego składanie wniosków o dofinansowanie, jak również pobieranie potwierdzonej informacji lub wniosku, drogą elektroniczną nie wynika, że zgłoszenie przez organ administracji zastrzeżeń co do kompletności i prawidłowości dostarczonych tą drogą informacji, mających bezpośrednie znaczenie dla możliwości uzyskania przez zainteresowany podmiot dofinansowania, miałoby oznaczać rozpoczęcie biegu terminu, o którym mowa w art. 58 § 1 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie / w tym przypadku wniosek o dofinansowanie przekazany w formie elektronicznej / nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Trafnie więc wskazał Sąd I instancji, że wezwanie do usunięcia nieprawidłowości w miesięcznych informacjach (INF-D) powinno być dokonane zgodnie z przepisami art. 50 § 1, art. 54 § 1 i § 2 oraz art. 39 k.p.a., tj. z zachowaniem zasady pisemności. Nie można uznać, że wskazane w powyższych przepisach wymogi spełnia wysłane do pracodawcy drogą elektroniczną zawiadomienie, że nadesłane przez niego dokumenty uzyskały status "do korekty". Naczelny Sąd Administracyjny podziela również stanowisko Sądu I instancji, iż w rozważanym przypadku nie zostały spełnione warunki doręczania wezwań w szczególnej formie, przewidziane w art. 55 k.p.a. Skoro zatem strona zainteresowana nie otrzymała w formie pisemnej wezwania spełniającego wymogi, o których mowa w art. 54 k.p.a., brak jest podstaw do oceny, czy strona zachowała termin, o którym mowa w art. 58 par. 1 k.p.a. Wobec powyższych ustaleń Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.