IV SA/Wa 368/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia Asesor WSA Anna Szymańska Sędziowie WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec NSA Otylia Wierzbicka (spr.) Protokolant Grzegorz Walczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2005 r. przy udziale - sprawy ze skargi I. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności skargę oddala Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...].12.2003 r. po rozpatrzeniu odwołań I., S. i J. K. oraz A. P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].12.2001 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta D. z dnia [...].11.1978 r. o przejęciu na rzecz Państwa gospodarstwa rolnego stanowiącego własność S. K. składającego się z działki nr [...] położonej w N., Gmina S. oraz nr nr [...],[...] i [...] położonych w S. o łącznej powierzchni 1,4533 ha utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazano, co następuje. Rozstrzygnięcie wojewody jest prawidłowe i znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Podstawą materialno-prawną kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji jest art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27.10.1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin. Przepis ten stanowi, że jeżeli właściciel gospodarstwa rolnego nie spełniał warunków do uzyskania emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie ustawy nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być na jego wniosek w całości lub w części przejęte odpłatnie przez Państwo. Kodeks postępowania administracyjnego w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji stwierdzał, że podania wszczynające postępowanie administracyjne mogą być wnoszone do odpowiednich organów pisemnie, telegraficznie, a także ustnie do protokołu. W toku rozpoznawania sprawy nie odnaleziono wniosku S. K. o przejęcie nieruchomości wchodzących w skład jej gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa za spłaty pieniężne. Wniosek ten być może zaginął lub nie został zgłoszony w przewidzianej przez przepisy prawa formie. Okoliczności towarzyszące wydaniu zaskarżonej decyzji wskazują, że nawet w przypadku uchybienia polegającego na braku formalnego wniosku strony nie można uznać, że kwestionowana decyzja rażąco narusza prawo. S. K. odebrała decyzję osobiście 22.11.1978 r. potwierdzając to oświadczeniem, że nie będzie się odwoływać od decyzji. Odwołania nie złożyła, nigdy nie kwestionowała jej prawidłowości w żadnym z możliwych trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji administracyjnej. Pobrała też należne za przejęte nieruchomości spłaty pieniężne, co jest argumentem, że decyzja została wydana zgodnie z jej wolą. Na dzień wydania decyzji przejęte nieruchomości wchodziły w skład gospodarstwa rolnego. Zgodnie z planem perspektywicznego zagospodarowania przestrzennego do 1985 r. zespołu jednostek S., znajdowały się na terenach o przeznaczeniu rolnym i były lub mogły być użytkowane na cele produkcji rolnej. Nie zachodził również żaden z przypadków utraty przez nieruchomość charakteru rolnego określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28.11.1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych. W obrocie prawnym nie znajdowała się wówczas żadna decyzja wydana w trybie przepisów o planach realizacyjnych przez właściwy organ do spraw planowania przestrzennego przeznaczająca nieruchomość na cele nie związane bezpośrednio z produkcją rolną. Nie była takim aktem wskazana przez skarżących decyzja Ministra Rolnictwa wyrażająca zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolne i nieleśne ani też decyzja Komisji Planowania przy Radzie Ministrów, orzekająca o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Natomiast decyzja Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...].11.1978 r. zatwierdzająca plan realizacyjny budowy bazy przeładunkowej węgla w S. została wydana już po wydaniu decyzji Prezydenta Miasta D. Działka nr [...] położona była częściowo w terenie łąk i pastwisk, a częściowo w terenie lasów. Część leśna wchodziła w skład gospodarstwa rolnego i stanowiła lub mogła stanowić zorganizowaną całość gospodarczą z pozostałymi nieruchomościami gospodarstwa . W ocenie organu nie można stwierdzić, że kwestionowana decyzja w świetle przytoczonych argumentów rażąco narusza prawo. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła I. K., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie stwierdzenia nieważności tych decyzji oraz zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi strona zarzuca, że organy bezzasadnie przyjęły, że przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło zgodnie z wolą właścicielki. Przepis stanowiący podstawę przejęcia wymagał uprzedniej zgody właściciela i zgody tej nie można domniemywać jak to uczyniły organy. Oświadczenie właścicielki, że przyjęła decyzję i nie będzie się od niej odwoływać zostało zdaniem skarżącej "wymuszone podstępnie" przez pracownicę urzędu. Właścicielka nie składała jakiegokolwiek wniosku o przejęcie jej nieruchomości, a decyzja Prezydenta Miasta D. została podjęta bez jej wiedzy i zgody, co stanowiło rażące naruszenie prawa t.j. art. 53 ustawy z dnia 27.10.1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, który wymagał wniosku właściciela. Nadto przejęte nieruchomości utraciły charakter rolny i nie podlegały przepisom ustawy z dnia 27.10.1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin. Działka nr [...] została objęta decyzją Nr [...] z dnia [...].10.1978 r. Komisji Planowania przy Radzie Ministrów o ustaleniu lokalizacji inwestycji – budowy bazy przeładunkowej węgla w S. Również decyzja Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...].11.1978 r. zatwierdzająca plan realizacyjny tej inwestycji została wydana przed datą ostateczności decyzji Prezydenta o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Okoliczność ta ma zdaniem skarżącej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż decyzja została wydana przed upływem terminu do wniesienia przez S. K. odwołania od decyzji o przejęciu nieruchomości rolnych na rzecz Skarbu Państwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty przytoczone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym jest decyzją Prezydenta Miasta D. z dnia [...].11.1978 r. o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego stanowiącego własność S. K., składającego się z działki nr [...] położonej w N. oraz działek nr nr [...],[...],[...], położonych w S. za spłaty pieniężne. Jako podstawę prawną decyzji organ powołał art. 53 ustawy z dnia 27 października 1977 roku o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. 77.32.140). Przepis ten stanowił, że jeżeli właściciel gospodarstwa rolnego nie spełniał warunków do uzyskania emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie ustawy, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogą być na jego wniosek w całości lub części przejęte odpłatnie przez Państwo. W treści kwestionowanej decyzji znajduje się zapis, że decyzję wydano "po rozpatrzeniu wniosku S. K.". Decyzja została doręczona właścicielce w dniu 18.11.1978 r., którą to decyzję odebrała osobiście, a w dniu 22.11.1978 r. w urzędzie podpisała oświadczenie na kopii decyzji, że nie będzie się od tej decyzji odwoływać. Przyjęła należność pieniężną za przejęte nieruchomości i decyzja ta nie była przez nią kwestionowana, ani w postępowaniu odwoławczym, ani też w żadnym z trybów nadzwyczajnych. Złożone oświadczenie nie zamykało drogi ani do odwołania od decyzji, ani do wnioskowania jej kontroli w innym trybie. W toku prowadzonego od 1994 roku postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności tej decyzji wszczętego na wniosek następcy prawnego S. K., która zmarła w 1988 roku nie odnaleziono wniosku S. K. o przejęciu nieruchomości przez Państwo za spłaty pieniężne. W dacie wydawania decyzji o przejęciu wniosek mógł być złożony na piśmie lub ustnie do protokołu. Złożenie wniosku oznaczało, że wolą właściciela jest przekazanie nieruchomości rolnych Państwu za spłaty pieniężne. Organy obu instancji przyznając fakt nie odnalezienia wniosku stwierdziły, że wniosek ten bądź zaginął, bądź też nie został sporządzony w formie przewidzianej prawem. Jednak okoliczności wyżej przytoczone towarzyszące wydaniu decyzji wskazują w ocenie organów, że decyzja ta była zgodna z wolą właścicielki nieruchomości. Brak wniosku w formie wymaganej prawem uznały za uchybienie procesowe, które to uchybienie wobec nie kwestionowania przez właścicielkę w jakiejkolwiek formie wydanej decyzji nie może być ocenione jako rażące naruszenie prawa. Stanowisko to Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił. Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia decyzji ostatecznej. W przedmiotowej sprawie ustalony stan faktyczny na podstawie zebranych dowodów wskazuje, że kwestionowana decyzja była zgodna z wolą właścicielki nieruchomości. W decyzji, którą otrzymała znajduje się zapis, że przejęcie nastąpiło na jej wniosek, a brak sprzeciwu wobec tej decyzji przejawiający się m.in. w oświadczeniu, że nie będzie odwoływać się od decyzji czyni uzasadnionym stanowisko, że przejęcie pozostawało w zgodzie z jej wolą. Gdyby było inaczej właścicielka nieruchomości w ocenie Sądu wyrażałaby swój sprzeciw wobec decyzji zwłaszcza, że po jej doręczeniu zareagowała stawiając się niezwłocznie w urzędzie. Twierdzenie strony skarżącej, że przejęcie nieruchomości nastąpiło bez jej wiedzy i zgody pozostaje w sprzeczności z zebranymi dowodami, a zarzut, że podpis pod oświadczeniem został podstępnie wymuszony jest gołosłowny i niczym nie poparty. Przytoczony w skardze argument, że S. K. nie mogła wnosić o przejęcie przez Państwo nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] objętej kwestionowaną decyzją, gdyż sprzedała ją Państwu aktem notarialnym z dnia [...].05.1976 r. nie jest zasadny. Z aktu notarialnego wynika, że działka [...] uległa podziałowi na działki nr [...],[...] i [...]. Przedmiotem zbycia były dwie działki o łącznej powierzchni 13 arów i 51 m² oznaczone jako działki [...] i [...]. W toku postępowania administracyjnego wyjaśniono, że w akcie notarialnym mylnie oznaczono jedną z działek (zamiast działki [...] wpisano [...]). Działka [...] przejęta przez Państwo kwestionowaną decyzją ma powierzchnię 0,3031 ha i nie mogła być przedmiotem zbycia skoro zbyto dwie działki o łącznej powierzchni 0,1351 ha. Organ wykazał, że powierzchnie tę tworzyły działki [...] i [...]. Nie jest też zasadny zarzut, że przejęte nieruchomości nie stanowiły nieruchomości rolnych, a zwłaszcza działka nr [...], której teren był objęty decyzją lokalizacyjną z [...].10.1978 r. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 28.11.1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych, przypadków utraty przez nieruchomość charakteru rolnego, to nie decyzja lokalizacyjna, ale decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny z dnia [...].11.1978 r. powodowała utratę przez nieruchomość charakteru rolnego. Utrata charakteru rolnego nastąpiła już po wydaniu decyzji o przejęciu nieruchomości przez Państwo i jak słusznie wskazał organ odwoławczy decyzja lokalizacyjna nie ma znaczenia w rozpoznawanej sprawie. Decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny została wydana zanim decyzja o przejęciu stała się ostateczna (nie upłynął termin do wniesienia odwołania), ale nie jest to wadliwość kwestionowanej decyzji. Z ustaleń Planu Perspektywicznego Zagospodarowania Przestrzennego do 1985 r. Zespołu Jednostek S. zatwierdzonego uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. nr [...] z dnia [...].08.1968 r. wynika, że przedmiotowe nieruchomości znajdowały się na terenach o przeznaczeniu rolnym i częściowo leśnym. Inne działki niż wymieniona działka nr ew. [...] położone także w obszarze projektowanej bazy przeładunkowej węgla kamiennego w D. – dzielnicy S. były objęte w 1982 r. postępowaniem wywłaszczeniowym w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. 1974 r. Nr 10, poz. 64), a podstawą wywłaszczenia była cyt. już decyzja lokalizacyjna Nr [...] z dnia [...].10.1978 r. Powołując się na tę okoliczność strona skarżąca podnosi, że skoro działki położone w tym obszarze były objęte procedurą wywłaszczeniową i nie stosowano trybu przejęcia przewidzianego w ustawie z 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym rolników, to przyjęty tryb wobec działki nr [...] jest nieprawidłowy. Powyższe zdaniem Sądu nie wskazuje na wadliwość kwestionowanej decyzji. Przemawia raczej za tym, że właścicielka wyraziła zgodę na przejęcie nieruchomości przez Państwo za spłaty, co umożliwiało zastosowanie trybu przewidzianego w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym rolników i zaniechanie wdrożenia procedury wywłaszczeniowej, którą to procedurę organ mógł zastosować, gdyby zgody na przejęcie nieruchomości nie było. W 1982 r., tereny projektowanej inwestycji nie miały już charakteru rolnego, stosowanie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie było możliwe. Dodatkowym argumentem przemawiającym za oceną organów, że kwestionowana decyzja była zgodna z wolą właścicielki jest fakt, że w 1982 r. S. K. nie wyraziła zgody na wywłaszczenie działki nr ew. [...] w trybie art. 6 cyt. ustawy wywłaszczeniowej. Wobec braku porozumienia, organ wydał decyzje o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu. Reasumując należy stwierdzić, że wprawdzie brak jest wniosku właścicielki o przejęcie nieruchomości w formie wymaganej prawem, ale decyzja o przejęciu była zgodna z jej wolą i nie ma podstaw by przyjąć, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 53, który został powołany w podstawie prawnej. Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 02.153.1270) orzeczono jak w wyroku.