II SA/Ka 1753/03

Dnia 27 czerwca 2003 r, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Asesor WSA Iwona Bogucka /spr./ Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi [...] Spółki A z ograniczoną odpowiedzialnością w P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza T. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Jak wynika z akt sprawy, Burmistrz Miasta T. decyzją z dnia [...] r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku "[...]" spółki z o.o. B w T., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą "Centrum usługowo-handlowe z parkingiem, drogami wewnętrznymi, infrastrukturą techniczną, niezbędnymi urządzeniami, sieciami i elementami reklamowymi", przewidzianej do realizacji na działkach nr: [...] oraz części działek [...] i [...] przy ul. [...] w T. Do decyzji dołączone zostały postanowienia uzgadniające Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] r. oraz Starosty Powiatowego w T. z dnia [...] r. Pkt 6 tego ostatniego postanowienia przewiduje, iż inwestor przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę określi ostateczne założenia projektowe, na podstawie których zostaną wykonane ponowne obliczenia określające wpływ projektowanej inwestycji na zmianę klimatu akustycznego. Decyzją Burmistrza Miasta T. z dnia [...] r. nr [...] na wniosek tego samego podmiotu ustalone zostały warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie przyłączy infrastruktury technicznej /kanalizacji sanitarnej, deszczowej i przyłącza elektroenergetycznego/ do planowanego Centrum Usługowo-Handlowego, których trasa miała przebiegać przez działki nr [...] i [...]. Działając na wniosek, decyzją z dnia [...] r. Burmistrz Miasta T. zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiących własność R. B. i dokonał wydzielenia działek o nowych numerach. W ten sposób działka nr [...], wpisana do KW [...], została podzielona na działki o numerach [...] i [...]. Wnioskiem z dnia [...] r. spółka A "[...]" zwróciła się o udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji, polegającej na budowie Centrum usługowo-handlowego wraz z parkingami, drogami wewnętrznymi, infrastrukturą techniczną, niezbędnymi urządzeniami, sieciami i elementami reklamowymi oraz przyłączami infrastruktury technicznej, na działkach przy ul. [...] w T.. Podając numery tych działek: [...] oraz [...] i [...] wskazano, że trzy ostatnie działki dotyczą lokalizacji trasy przyłączy. Pismem z [...] r. Burmistrz Miasta T. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie. [...] r. inwestor zmodyfikował złożony wniosek, wnosząc o wyłączenie przyłącza wodociągowego i gazowego. Jak wynika z akt, przyłącza te były objęte decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] r. i przewidziane do realizacji na działce [...]. Inwestor nie uzyskał tytułu prawnego do tej działki, w związku z czym poinformował, iż będzie ubiegał się o ustalenie odrębną decyzją warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tych przyłączy na innych działkach. Do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę zostały dołączone dokumenty stwierdzające prawo inwestora do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane: umowa użyczenia zawarta z R. B. w dniu [...] r. oraz zgoda A.P. na zajęcie działki [...] w celu wykonania wodociągu oraz przyłącza energetycznego i kanalizacyjnego. Dołączone zostały: projekt budowlany wraz z opiniami i uzgodnieniami, w tym Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz raport oddziaływania na środowisko, a także decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] r. uzgadniająca przekroczenie drogi krajowej nr [...], decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] r., uzgadniająca pozytywnie projekt budowlany wraz z raportem oddziaływania na środowisko w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych oraz decyzja Starosty T. z dnia [...] r. nr [...], dotycząca uzgodnienia projektowanego przedsięwzięcia na podstawie przepisów o ochronie środowiska. Decyzją z dnia [...]r. Burmistrz Miasta T. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę Centrum handlowo-usługowego z parkingami, drogami wewnętrznymi, infrastrukturą techniczną, niezbędnymi urządzeniami, sieciami i elementami reklamowymi oraz przyłączami infrastruktury technicznej, zgodnie z wnioskiem złożonym przez inwestora, przewidzianego do realizacji na działkach [...], stanowiących własność R.B. oraz działkach [...] i [...] /trasa przyłączy/. Odwołania od tej decyzji złożone zostały przez Związek Zawodowy A w T., [...] Zrzeszenie Handlu i Usług w T. oraz "[...] Spółkę A z o.o. w P. Wnosząc o uchylenie decyzji, odwołujący podnieśli, iż w decyzji nie określono właściwie stron postępowania, różnicując w rozdzielniku decyzji strony otrzymujące ją z załącznikami i bez załączników i opatrzono ją wadliwą pieczątką, podniesiono pominięcie skarżących w postępowaniu na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Za wadliwe uznano również uzyskanie pozwolenia w oparciu o dwie decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, uznając iż decyzje te, jako odnoszące się do odrębnych zamierzeń, nie mogą być podstawą do wydania jednego pozwolenia na budowę. Zarzucono inwestorowi brak prawa do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, negując skuteczność oświadczeń złożonych przez właścicieli działek. Wobec modyfikacji wniosku o pozwolenie na budowę podniesiono, że organ I instancji, zatwierdzając projekt w zakresie "przyłączy infrastruktury technicznej" zatwierdził go i udzielił pozwolenia w zakresie nie objętym wnioskiem. W końcu zarzucono, że skarżąca spółka A nie brała udziału i nie są jej znane rozstrzygnięcia zapadłe przed Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w B. oraz przed Starostą T., wydane na etapie udzielania pozwolenia na budowę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że nie jest uzasadniony zarzut wadliwego oznaczenia stron postępowania i pominięcie ich w postępowaniu, albowiem rozdzielnik decyzji, w świetle art. 107 k.p.a. nie stanowi części decyzji i nie musi być podawany stronom do wiadomości, zaś z akt sprawy wynika, że decyzja zgodnie z k.p.a. została doręczona wszystkim stronom i uczestnikom postępowania na prawach strony, biorącym udział w postępowaniu. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa budowlanego stwierdzono, że w świetle materiału sprawy nie znajduje potwierdzenia twierdzenie, jakoby projekt zagospodarowania terenu nie został sporządzony na kopii aktualnej mapy zasadniczej, opatrzonej stosowną klauzulą, zgodnie z wymaganiami przepisu § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego /Dz.U. Nr 140, poz. 906/. Wnioskiem a następnie projektem podlegającym zatwierdzeniu i decyzją objęte zostały zamierzenia inwestycyjne, dla których warunki zabudowy i zagospodarowania terenu zostały ustalone dwiema decyzjami, zasadne zatem było udzielenie pozwolenia na budowę w oparciu o obie te decyzje, które w dacie udzielania pozwolenia były ostateczne i ważne. Podobnie, jako ostateczne i za wiążące dla organu w dacie orzekania uznano decyzje uzgadniające inwestycję: Starosty T. z dnia [...] r. i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] r. Odnosząc się do skutków usunięcia z projektu przyłączy: wodociągowego i gazowego, organ odwoławczy wskazał, iż modyfikacja wniosku o pozwolenie nastąpiła ze względu na trudności w uzyskaniu przez inwestora tytułu do dysponowania nieruchomością, objętą procedurą przetargową. W stosunku do tych przyłączy inwestor uzyskał dwie odrębne decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] r. oraz pozwolenie na budowę z dnia [...] r. Zarzut niekompletności inwestycji uznano zatem za chybiony. Za właściwie udokumentowane uznano również prawo inwestora do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. Uznano, że oświadczenie R. B. z dnia [...] r. oraz zawarta z nim umowa użyczenia jednoznacznie określa budowlane przeznaczenie nieruchomości. Natomiast zarzut o opatrzeniu decyzji nieprawidłową pieczęcią okrągłą urzędu wobec podpisana jej przez osobę upoważnioną do działania w imieniu organu, uznano za nieistotny dla sprawy. Jak wynika z akt sprawy, Burmistrz Miasta T. decyzją z dnia [...] r. działając na wniosek Spółka C z o.o. w K., przeniósł pozwolenie na budowę przedmiotowego Centrum handlowego, wydane [...] r. nr [...] dla "[...]" Sp. z o.o. w T. na Sp. C z o.o. w K., utrzymując wszystkie warunki zawarte w przenoszonej decyzji. W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach strona postępowania administracyjnego "[...]" Spółka A z o.o. w P. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, wydanych w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę centrum usługowo-handlowego. Decyzjom zarzucono naruszenie przepisów procedury administracyjnej: art. 7, 8, 10, 77 i 107 k.p.a., prawa budowlanego: art. 3 pkt 1 i 11, art. 32 ust. 1 i ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 1 i 2, art. 35 ust. 1 pkt 2. W uzasadnieniu powtórzone zostały zarzuty sformułowane uprzednio w odwołaniu od decyzji. Dodatkowo skarżąca podniosła, że już w pismach uzupełniających złożone odwołanie wskazywała, iż Starosta T. postanowieniem z dnia [...] r. wznowił postępowanie zakończone decyzją Starosty z dnia [...] r., dotyczącą uzgodnienia przedmiotowego przedsięwzięcia oraz postanowieniem z tego samego dnia wstrzymał wykonanie swego postanowienia ostatecznego z dnia [...] r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jak zostało ustalone, decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło nieważność decyzji Starosty T. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie uzgodnienia projektowanego przedsięwzięcia p.n. Budowa Centrum Handlowo-Usługowego przy ul. [...] w T., jako wydanej z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzją tą bowiem organ orzekł w sprawie już rozstrzygniętej inną decyzją, wydaną [...] r., która weszła do obrotu prawnego i którą organ był związany. Jednocześnie decyzją z dnia [...] r. w sprawie o sygn. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło decyzję Starosty T. z dnia [...] r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Z uzasadnienia wynika, że decyzja z dnia [...] r. nie była ostateczna, została bowiem po jej doręczeniu stronie skutecznie zaskarżona, zaś rozpoznanie tego odwołania nastąpiło decyzją Kolegium z [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /aktualnie tekst jedn. Dz.U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm./, pozwolenie na budowę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wymaganego przepisami o ochronie środowiska. Tryb przeprowadzenia takiego postępowania regulują przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska /Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm./. Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko stanowi część postępowania zmierzającego do wydania decyzji, o których mowa w art. 46 ust. 4 ustawy prawo ochrony środowiska. Do decyzji tych należą w szczególności decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzje o pozwoleniu na budowę /art. 46 ust. 4 pkt 2 ustawy/. Zgodnie z art. 48 ust. 4 powoływanej ustawy, w sprawach dotyczących udzielania pozwolenia na budowę, do przeprowadzenia uzgodnienia z organem ochrony środowiska jest obowiązany wnioskodawca, który przedkłada projekt budowlany oraz raport o oddziaływaniu na środowisko, zaś uzgodnienie następuje w drodze decyzji. Art. 51 ust. 6 ustawy przewiduje, że jeżeli w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdzono obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, raport taki powinien być sporządzony także w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, dotyczącym tego samego przedsięwzięcia, gdy wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę było poprzedzone wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W rozpoznawanej sprawie wystąpiła taka właśnie sytuacja faktyczna, jak opisano w art. 51 ust. 6 ustawy, wobec czego koniecznym było na etapie postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę sporządzenia raportu i przeprowadzenie postępowania w przedmiocie jego oceny. W postępowaniu tym przez Starostę T. została wydana decyzja z dnia [...] r. uzgadniająca projektowane przedsięwzięcie zgodnie z art. 48 ustawy o ochronie środowiska i stanowiącą zakończenie postępowania, o którym mowa w art. 32 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. W następnej kolejności wydana została inwestorowi decyzja o pozwoleniu na budowę. Jak zostało jednak ustalone, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] r. stwierdziło nieważność decyzji Starosty T. z dnia [...] r. w sprawie uzgodnienia przedmiotowego przedsięwzięcia, wskazując, iż wydana została ona w sprawie już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją Starosty z dnia [...] r. również dotyczącą uzgodnienia tej samej inwestycji. W ten sposób przestała w obrocie prawnym funkcjonować decyzja, która była konieczna dla wydania pozwolenia na budowę. Jednocześnie należy zauważyć, że decyzja z dnia [...] r., również dotycząca uzgodnienia inwestycji, nie była ostateczna w dacie wydawania pozwolenia na budowę, odwołanie od niej zostało bowiem rozpoznane przez Kolegium [...] r., a organ odwoławczy decyzję tą uchylił i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. W powyższych okolicznościach stwierdzić należy, że w sprawie stwierdzona została przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego, uwzględniana przez organ również z urzędu, przewidziana w przepisie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja ta została wydana w oparciu o inną decyzję, która została następnie uchylona. Dla oceny wagi stwierdzenia nieważności decyzji będącej podstawą dla innej decyzji nie bez znaczenia pozostaje kwestia, iż zgodnie z konstrukcją przyjętą w k.p.a., nieważność decyzji istnieje już w dacie orzekania o niej, stwierdzany skutek następuje zatem ex tunc. Tak więc mimo faktu stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej uzgodnienia inwestycji po dacie wydania pozwolenia na budowę, przyjąć należy, że taką decyzją organ skutecznie nie dysponował już w dacie orzekania w przedmiocie pozwolenia na budowę, decyzja, której nieważność stwierdzono, nie mogła ona wywoływać żadnych skutków prawnych. Stwierdzenie naruszenia prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, stanowi przesłankę uchylenia przez Sąd zaskarżonych decyzji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej PoPPSA. Oceniając natomiast zasadność pozostałych zarzutów sformułowanych przez skarżącą w skardze, Sąd stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Decyzja została skierowana do określonego adresata, jakim był inwestor, zaś o udziale poszczególnych stron postępowania w jego toku nie decyduje treść rozdzielnika, lecz faktyczny przebieg postępowania i dowody poświadczające doręczenie decyzji podmiotom, będącym stronami. Nie mogły również w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę odnieść skutku zarzuty, stanowiące przesłankę wznowienia innego postępowania, dotyczącego ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Jako prawidłowe i skuteczne oceniono również dokumenty, stanowiące dla inwestora podstawę do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. W końcu za dopuszczalne w świetle prawa budowlanego uznano wydanie pozwolenia na budowę inwestycji, dla której warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono dwiema decyzjami jak również zmianę wniosku o wyłączenie do odrębnego postępowania budowy przyłączy, zlokalizowanych na odrębnych działkach, skoro przedłożony został projekt budowlany, obejmujący całe zamierzenie /art. 33 ust. 1 prawa budowlanego/. Mając na względzie przedstawioną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b/ w związku z art. 135 PoPPSA, orzekł jak w sentencji. Wobec uwzględnienia skargi, Sąd był zobligowany do określenia w wyroku, w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonywany /art. 152 PoPPSA/. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. SJ/