IV SA/Wa 863/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.), Sędziowie asesor WSA Anna Szymańska, asesor WSA Wanda Zielińska - Baran, Protokolant Dominik Niewirowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi T. i M. W., J. C., B. K. i M. B. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] maja 2003 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - skargi oddala - Skarżący: T. i M. W., J. C., B. K. i M. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwały Rady Miejskiej w M. z dnia [...] maja 2003 r. o numerach: [...] i [...], w sprawie: - zmiany, zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w M., miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy M. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...] ze zm.) dla obszaru we wsiach: P. obejmującego dz. nr ewid. [...]; C. obejmującego dz. nr ewid. [...]; B. obejmującego dz. nr ewid. [...]; Z. obejmującego dz. nr ewid. [...] i - zmiany, zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w M., miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta M. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...]), dla obszaru obejmującego część dz. nr ewid. [...]. Powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. nr 142 z 2001 r. poz. 1591) skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności tych uchwał, jako że w ich ocenie zostały one podjęte z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), art. 40 ust. 1 pkt 1 i art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 9 marca 1995 r. w sprawie określenia wymagań, jakim powinna odpowiadać prognoza skutków wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na środowisko przyrodnicze (Dz. U. Nr 29, poz. 150). Skarżący wskazali, że są właścicielami działek o nr ewid.: [...] oraz współwłaścicielami działek o nr ewid. [...], położonych we wsi C., na terenie gminy M. i znajdujących się w bliskim sąsiedztwie działek, których przeznaczenie uległo zmianie z terenu rolnego na teren pod komunikację (obwodnica miasta), na skutek wprowadzenia zmian do miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy M. Nadto podnieśli, iż jako mieszkańcy gminy, są oni uprawnieni do poszukiwania dla siebie ochrony prawnej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z tego powodu, że ich interes prawny został naruszony na skutek wyłożenia przez organ administracji projektu zmian planu zagospodarowania przestrzennego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, która nie spełnia wymagań przewidzianych przez określone przepisy prawa (art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Brzmienie postanowień obu zaskarżonych uchwał z dnia [...] maja 2003 r. w części dotyczącej ochrony środowiska oraz treść i forma prognozy oddziaływania na środowisko, wskazują, iż sama prognoza nie spełnia wymogów określonych przez odpowiednie przepisy prawa o charakterze bezwzględnie obowiązującym. W uchwalonych przez Radę Miejską w M. zmianach do planu ogólnego, nie zawarto postanowień związanych z ochroną środowiska (rozwiązań technicznych), które oparte byłyby o wcześniej rzetelnie i szczegółowo opracowane obliczenia, analizy i symulacje ujęte w prognozie oddziaływania na środowisko (np. poziom przewidywanych stężeń substancji zanieczyszczających powietrze i norm natężenia hałasu). Nie określono na jakich odcinkach obwodnicy, tzn. konkretnie w których miejscach, ze względu na możliwość przekroczenia dopuszczalnych norm, czy wskaźników hałasu i zanieczyszczeń powietrza gazem, powinno się zastosować odpowiednie rozwiązania techniczne (ekran dźwiękoszczelny, osłonięty nasyp, odpowiednio zabezpieczony wykop itd.), mające na celu zmniejszenie potencjalnych zagrożeń dla środowiska, ludzi, zwierząt, roślin, powietrza, wody i ziemi. Powyższe, w ocenie skarżących oznacza, że w uchwalonych w dniu [...] maja 2003 r. zmianach do ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego brak jest szczegółowych zapisów o charakterze prewencyjnym, których treść wprost wynikałaby z poszczególnych wyliczeń zamieszczonych w prognozie oddziaływania na środowisko. Ponadto nie określono, nie oceniono i nie zanalizowano skutków zagrożeń. Brak jest konkretnych danych liczbowych, na podstawie których chociaż w przybliżeniu można by było ustalić, jakie będzie stężenie zanieczyszczeń gazu w powietrzu i poziom hałasu na terenie objętym zmianami oraz terenie położonym w bliskim sąsiedztwie. Co prawda plan zaleca opracowanie projektu ochrony mieszkańców przed hałasem i zanieczyszczeniem powietrza i koncepcji lokalnego monitoringu poziomu zanieczyszczeń oraz hałasu, ale jest to regulacja wadliwa, ponieważ na tym etapie procedury planistycznej, tego rodzaju rozwiązania powinny być już wcześniej zawarte w prognozie, a później w samym planie, co zresztą bezpośrednio wynika z obowiązku uwzględnienia poszczególnych zapisów prognozy. Według skarżących obowiązku precyzyjnego sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko nie zastąpi późniejsze postępowanie w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz dwuetapowa ocena oddziaływania inwestycji na środowisko, tj. na etapie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i na etapie uzgodnienia projektu zabudowy i zagospodarowania terenu. Wymóg opracowania prognozy jest całkowicie niezależny od innych postępowań dotyczących oceny oddziaływania na środowisko. Prognoza oddziaływania na środowisko ma bowiem pełnić własną (samodzielną) funkcję w przeprowadzaniu procedury planistycznej. Braki jakie zawiera w sobie przedmiotowa prognoza, powodują, iż naruszony został interes prawny skarżących. Naruszenie tego interesu prawnego przejawia się zaś w tym, iż skarżący nie mieli sposobności zapoznania się z tym, jakie ujemne konsekwencje mogą wynikać dla środowiska przyrodniczego w związku z budową obwodnicy. Nadto, owy interes prawny skarżących, doznaje również ograniczeń na skutek braku przyjęcia w prognozie rozwiązań technicznych, mających na celu ochronę środowiska przed działaniem szkodliwych czynników. Zdaniem skarżących prognoza, w której znajdują się pewne istotne braki jest dokumentem niezgodnym z prawem, co w efekcie, powinno pociągać za sobą stwierdzenie nieważności uchwały zatwierdzającej zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w M. wniosła o jej oddalenie wskazując, że procedurę przeprowadzono z zachowaniem przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.). W szczególności opracowane projekty planu (wraz z prognozą oddziaływania na środowisko) zostały przekazane do uzgodnień do właściwych organów administracji rządowej i samorządowej. Projekt planu zagospodarowania przestrzennego oraz prognoza oddziaływania na środowisko zostały wyłożone do publicznego wglądu, o czy zawiadomiono: poprzez publikację w prasie - "[...]", sposób zwyczajowo przyjęty – poprzez wywieszenie informacji na tablicy ogłoszeń urzędu miejskiego a także poprzez pisemne zawiadomienie wszystkich stron - właścicieli gruntów, przez które projektowana była obwodnica. Również skarżący mimo, że w ocenie organu nie są stronami w postępowaniu bowiem posiadane przez nich grunty rolne nie wchodziły w zakres zmiany planu i były w znacznej odległości, zostali stosownymi pismami powiadomieni o fakcie wyłożenia planu do publicznego wglądu. Zgodnie z oświadczeniem organu w okresie wyłożenia planu do publicznego wglądu nie wniesiono żadnych protestów i zarzutów do projektu zmiany planu z obszaru gminy. Do projektu zmiany planu dla obszaru miasta M. wniesiono natomiast zarzut dotyczący kwoty wykupu gruntu pod obwodnicę. Na sesji Rady Miejskiej w dniu [...] maja 2003r. Rada Miejska w M. podjęła uchwały: nr [...] i nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta pod obwodnicę miasta M., które to uchwały niezwłocznie po podjęciu przekazane zostały Wojewodzie wraz z dokumentacją planistyczną w celu oceny zgodności z prawem. Wojewoda nie znalazł uchybień w procedurze zmiany planu. Zdaniem organu nietrafny jest zarzut , że uchwały naruszają interes prawny skarżących ponieważ projektowana obwodnica miasta M. przebiega w znacznej odległości 500 m od działek będących własnością skarżących. Zarzut braku prognozy oddziaływania na środowisko w okresie wyłożenia planu jest bezpodstawny. Szczegółowe rozpoznanie terenu zgodnie z zapisem zawartym w prognozie, będzie przeprowadzone dla potrzeb raportu o wpływie inwestycji na środowisko dla ustalenia decyzji celu publicznego oraz pozwolenia na budowę. Te opracowania pozwolą w sposób szczegółowy określić wymagania dotyczące zabezpieczenia terenów przyległych od uciążliwego wpływu obwodnicy. Ponadto przy piśmie z dnia 30 marca 2005r. Rada Miejska w M. przesłała materiał mapowy dotyczący aktualnie budowanej obwodnicy, określający maksymalne zasięgi zanieczyszczeń powietrza i hałasu, jednocześnie wskazując, że obszary te mogą ulec zmniejszeniu poprzez poprowadzenie obwodnicy w wykopie oraz zastosowanie zabezpieczeń w postaci ekranów lub pasa zieleni ochronnej a działki skarżących znajdują się w odległości od 300m do 850m od osi planowanej drogi, której szerokość jezdni wyniesie 11m. Skarżący, w piśmie z dnia 19 kwietnia 2005r., podtrzymali wcześniej sformułowane zarzuty akcentując, że nie wywodzą swojego interesu prawnego wyłącznie z faktu, iż obwodnica Gminy M. poprzez swoje negatywne oddziaływanie narusza ich prawo własności. Według skarżących, ich interes prawny został naruszony w inny sposób tj. poprzez sporządzenie prognozy niezgodnie z przepisami prawa. Ponadto podnieśli, że nie zgadzają się z twierdzeniem Rady Miejskiej w M., iż zaskarżone uchwały nie naruszają interesu prawnego skarżących ponieważ projektowana obwodnica przebiega w znacznej odległości (500m) od działek będących ich własnością. Zdaniem skarżących, z dokumentacji dotyczącej obwodnicy nie wynika, jaki obszar będzie znajdował się w negatywnej strefie oddziaływania obwodnicy, zatem nie wiadomo na czym Rada oparła założenie, że strefa ta kończy się na 500m. Z tego względu przytoczony argument Rady Miejskiej nie powinien być brany pod uwagę przy ocenie, czy został naruszony interes prawny skarżących. W kolejnym piśmie, z dnia 21.06.2005r., skarżący odnosząc się do pisma Rady Miejskiej w M. dnia 30 marca 2005r. podnieśli, że przesłany przez Radę Miejską materiał mapowy został wykonany dopiero na etapie prowadzenia prac projektowych budowy obwodnicy. Mapy te, a w szczególności zarys planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie projektowanej obwodnicy M. nie są dokumentami, które były wyłożone wraz z projektami zmian do planu ogólnego do publicznego wglądu. Dokumentów tych w ogóle nie było w chwili przeprowadzania procedury planistycznej, gdyż zostały sporządzone później i na potrzeby innego postępowania, tzn. prac projektowych budowy obwodnicy. Ponadto wskazali, iż w prognozie nie zawarto określenia i oceny skutków dla środowiska przyrodniczego, które mogą wynikać z projektowanego przeznaczenia terenu, określenia skutków wpływu realizacji ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na takie elementy środowiska, jak: powietrze, powierzchnia ziemi łącznie z glebą, wody powierzchniowe i podziemne, klimat, ludzie, świat zwierzęcy i roślinny oraz krajobraz (we wzajemnym ich powiązaniu). Prognoza nie przedstawia rozwiązań eliminujących lub ograniczających negatywne wpływy na środowisko, które mogą wynikać z realizacji ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowy dokument nie zawiera odniesienia do istniejącego i prognozowanego ruchu pojazdów na drodze krajowej nr [...] oraz nie zawiera ustosunkowania się do uciążliwości wynikających z przewidywanego dużego natężenia ruchu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 134§ 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153 poz.1270/ Sąd nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi. Mając na uwadze powyższe uregulowanie należy podnieść, iż skarga w niniejszej sprawie została wniesiona na podstawie art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /tekst jednolity: Dz. U. nr 142 z 2001 r. ze zm./. Zgodnie z treścią art. 101 ust.1 tej ustawy skargę na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, w tym na uchwałę w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą rady, po wcześniejszym bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia. Jak wynika z akt sprawy skarżący w dniu 5 sierpnia zwrócili się do Rady Miejskiej w M. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na to wezwanie Rada Miejska w dniu [...] września podjęła uchwałę nr [...] o odmowie usunięcia naruszenia, którą doręczono skarżącym przy piśmie z dnia 10 września 2004r. Zatem zostały spełnione wymogi formalne wniesienia skargi. Jak wynika z akt sprawy skarżący nie mają żadnych nieruchomości na terenie objętym kwestionowanymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Nieruchomości stanowiące ich własność o przeznaczeniu rolniczym znajdują się dopiero w odległości od 300 do 850 m od planowanej drogi o szerokości 11 metrów. W toku prac projektowych budowy obwodnicy sporządzone zostało opracowanie przez Biuro Projektowo Konsultingowe "[...]" określające maksymalne zasięgi oddziaływania zanieczyszczenia powietrza i hałasu dla planowanej inwestycji. Z tego opracowania jednoznacznie wynika, że nieruchomości skarżących bezspornie znajdują się poza strefą negatywnego oddziaływania obwodnicy. W tej sytuacji brak jest podstaw do uznania, aby kwestionowane uchwały o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczyły interesu prawnego skarżących a tym bardziej aby ten interes naruszały, jak tego wymaga art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Na podstawie tego przepisu nie można zaskarżyć uchwały tylko dlatego, że narusza ona prawo. Konieczne jest wykazanie się nie tylko własnym indywidualnym interesem prawnym, ale również jego naruszeniem i to w sposób niezgodny z prawem. Oznacza to, że zaskarżeniu w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym podlegają uchwały gminy niezgodne z prawem i jednocześnie godzące w sferę prawną skarżącego wywołując negatywne dla niego konsekwencje w postaci np. zniesienia, ograniczenia bądź uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia /M. Bogusz: Podstawy zaskarżenia i wzruszenia uchwały organu w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym, Pip z 1994r., nr 12 str.64/. Zatem do skutecznego wniesienia skargi nie wystarczy wykazanie obiektywnej "nielegalności" zaskarżonej uchwały, lecz konieczne jest również udowodnienie, że powoduje ona naruszenie sfery prawnej strony skarżącej rozumianej jako jej prawa i obowiązki oparte na prawie powszechnie obowiązującym. Mając na uwadze powyższe wywody należało uznać, iż skarżący nie mają legitymacji do zaskarżenia przedmiotowych uchwał, albowiem nie są właścicielami nieruchomości na terenach objętych zaskarżonymi uchwałami ani nawet w strefie negatywnego oddziaływania planowanej obwodnicy. Kwestia, iż strefa ta została ustalona na etapie prac projektowych nie ma istotnego znaczenia. Również powoływanie się przez skarżących na naruszenie interesu jako członków wspólnoty mieszkańców nie mogło być skuteczne, albowiem skarżący wychodzą z błędnego założenia, że art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym przyznaje każdemu prawo wniesienia skargi w interesie publicznym /actio popularis/. Art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym dopuszcza wniesienie skargi na uchwałę w imieniu grupy mieszkańców, którzy wyrazili na to pisemną zgodę. Jednak i w tym przypadku konieczne jest wykazanie naruszenia interesu prawnego tej grupy mieszkańców, albowiem warunkiem koniecznym do skutecznego wniesienia skargi w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym jest wykazanie naruszenia interesu prawnego własnego lub grupy mieszkańców przez zaskarżoną uchwałę oraz naruszenia prawa. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się interesu prawnego po stronie skarżących a tym bardziej jego naruszenia a zatem na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153 poz.1270/ orzeczono jak w sentencji.