II SA/Ka 2382/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędziowie NSA Wiesław Morys (spr.) Asesor WSA Beata Kalaga- Gajewska Protokolant referent Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2005r. sprawy ze skargi J.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją, na zasadzie m.in. art.138 §1 pkt 1 k.p.a., utrzymano w mocy – opartą na przepisach art.43 ust.1 oraz art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998 r., Nr 64, poz.414 ze zm.) – decyzję z dnia [...] odmawiającą przyznania J.M. zasiłku celowego na [...]. Organ odwoławczy doszedł do przekonania, iż jest ona trafna. Otrzymujący [...] w wysokości [...] zł. J.M. nie spełniał bowiem kryterium dochodowego, które dla osoby samotnie gospodarującej wynosiło 461 zł. Organ stwierdził także, iż w jego przypadku nie zachodzi żadna z okoliczności wymienionych w art. 3 pkt 2-11 warunkujących przyznanie świadczenia pomocy społecznej. Nadto – zdaniem organu – w niniejszej sprawie nie występuje przypadek szczególny o jakim mowa w art. 31a, bowiem [...] można planować z wyprzedzeniem; nie jest to wydatek nagły, a potrzebę jego zakupu trudno uznać za zdarzenie nieprzewidywalne. W uzasadnieniu decyzji drugiej instancji powołano się także na informację MOPS, z której wynika, że sytuacja finansowa ośrodka w tym roku jest trudna i nie pozwala nawet na zaspokojenie wszystkich potrzeb zgłaszanych przez osoby spełniające kryterium dochodowe. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, kwestionując trafność ustaleń i rozważań poczynionych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W szczególności podniósł, iż błędnie organ przyjął, ze uzyskuje dochód przekraczający [...] zł., faktycznie bowiem otrzymuje [...] zł. co spowodowane jest [...]. W jego ocenie do otrzymania zasiłków kwalifikuje go jego trudna sytuacja: [...], [...], otrzymanie innego [...], które [...], oraz brak [...]. Tego organ w ogóle nie wziął pod uwagę ustalając jego sytuację majątkową i rodzinną. Skarżący zarzucił także organowi I instancji zwłokę w doręczeniu mu decyzji. Wydana została ona bowiem [...], a doręczono ją skarżącemu [...] W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy postulował oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w motywach zaskarżonej decyzji i dodając, że nie stwierdzono ze strony organu zbędnej zwłoki w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Wobec nie zastania skarżącego w domu w dniach [...] i [...] wyznaczono termin przeprowadzenia wywiadu środowiskowego na dzień [...]. Brakujące dokumenty strona dostarczyła w dniu [...]. Organ oczekiwał na osobiste odebranie decyzji przez J.M., skoro zapewnił on o tym, co znajduje potwierdzenie w protokole przyjęcia wniosku. Ponieważ jednak skarżący nie zgłosił się po odbiór decyzji, została mu ona przesłana pocztą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga musiała odnieść skutek, albowiem w świetle jej zarzutów zaskarżona decyzja nie nadawała się do obrony. Na wstępie należy wszak wyjaśnić, iż z dniem 1 stycznia 2004 r. utraciła moc ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (p. art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zaś sądownictwo administracyjne stało się dwuinstancyjne, przy czym w pierwszej instancji orzekają wojewódzkie sądy administracyjne (p. art.3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Stosownie do brzmienia art.97 §1 i art.103 powyższej ustawy Przepisy wprowadzające... oraz art.13 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez tutejszy sąd na podstawie przepisów tej ostatniej ustawy. Jak stanowi art. 1 ustawy o ustroju sądów administracyjnych sądy te powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Zatem kontrolują czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, albo stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (art.145 §1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przy czym, po myśli art.134 tej ustawy, sądy te dokonują kontroli legalności z urzędu, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, zaś wedle treści art. 135 tej ustawy władne są zastosować przewidziane nią środki również w stosunku do innych aktów wydanych w granicach danej sprawy, jeśli może się to przyczynić do końcowego jej załatwienia. Przeprowadzone w tych granicach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, wykazało, iż jest ona przedwczesna, a z powodu niedostatecznego wyjaśnienia sprawy i gołosłownych konkluzji uchyla się spod oceny legalności. Przedmiotem analizy w niniejszej sprawie jest kwestia zasiłku celowego, którego przyznania organ pierwszej instancji odmówił skarżącemu. Utrzymując w mocy jego decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż J.M. nie spełnia kryteriów określonych w art. 4 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998 r., Nr 64, poz.414 ze zm.). Faktycznie bowiem uzyskuje dochód w kwocie [...] zł. przekraczający znacznie kryterium dochodowe przypadające na osobę samotnie gospodarującą, a wynoszące 461 zł. Lakonicznie uzasadniając swoją konkluzję organ stwierdził, iż nie zachodzi wypadek szczególnie uzasadniony pozwalający na przyznanie mu bezzwrotnego zasiłku celowego, o jakim mowa w art. 31a ww. ustawy. Zasiłek celowy przyznawany jest na podstawie uznania administracyjnego, co nie oznacza pozbawionej kryteriów dowolności organu; uznanie to nie pozostaje również poza kontrolą instancyjną oraz sądowoadministracyjną. Uznanie administracyjne cechuje się m.in. tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę w ocenie zasadności żądania. W przedmiotowej sprawie (zasiłku celowego) organ administracyjny wydając decyzję musi mieć na względzie przesłanki wskazane w art. 4 ustawy o pomocy społecznej, jednakże ocena, czy stronie przysługuje prawo do zasiłku celowego nie może opierać się wyłącznie na ustaleniu czy dochód strony mieści się w granicach kryterium dochodowego. Organ jest zobowiązany ocenić w świetle art.32 oraz art. 31a ustawy o pomocy społecznej całokształt sytuacji strony, mającej wpływ na zakres zaspokojenia potrzeb, w tym wiek, stan zdrowia, możliwości zarobkowania, wysokość uzyskiwanych dochodów itp., oraz charakter żądania i cel, na jaki przeznaczone ma zostać świadczenie, uwzględniając przy tym sytuację ogólną, czyli podopiecznych danego ośrodka pomocy społecznej i posiadane środki, a więc analizując czynniki subiektywne i obiektywne. Winien to także uczynić wedle reguł procesowych. Organ odwoławczy tych zasad nie miał na uwadze. Rozstrzygając sprawę wprawdzie wskazał jako motyw odmowy przyznania zasiłku niespełnienie kryterium dochodowego, jednakże oceniając możliwość zastosowania art. 31a nie ustalił należycie i nie rozważył sytuacji skarżącego. Mianowicie z lakonicznego uzasadnienia tej kwestii wynika, że konieczność [...] nie jest wypadkiem szczególnym, bowiem można go planować z wyprzedzeniem. Konkluzja ta polegałaby na prawdzie, gdyby rzeczywiście odnosiła się do okoliczności sprawy i sytuacji strony. Tymczasem tak nie jest. Z wywiadu środowiskowego i odwołania strony wynika, iż J.M. [...]. W zamian zaś otrzymał [...]. Wyrażona w odwołaniu potrzeba [...] (i określony w wywiadzie [...]) sugerowałaby, iż przekazanie tego [...] nastąpiło stosunkowo niedawno przed złożeniem wniosku. W [...] – jak wskazuje skarżący – nie ma [...], znajdują się tam wyłącznie [...], które w tym wypadku służą nie tylko do [...], ale także do [...]. To uzasadniałoby konieczność [...] w porze wiosennej (wniosek złożono w [...]), do czego skarżący mógł nie być przygotowany, jeśli [...] w takim stanie nastąpiło nieoczekiwanie. W aktach brak jednak wyjaśnienia tej kwestii. Tymczasem ma ona istotne znaczenie dla oceny sytuacji skarżącego. Gdyby bowiem okazało się, że skarżący otrzymał ten [...] w roku, w którym złożył wniosek, to – zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego - wydatek na [...] mógł się okazać nagły i oczywiście nieplanowany, co podważa argumentację organu. Należy nadto podkreślić, iż skoro szczególnie uzasadniony wypadek dotyczyć ma osób, które nie spełniają kryteriów dochodowych, przeto dla jego oceny może mieć znaczenie wysokość dochodu strony, kwota o jaką przekracza kryterium dochodowe oraz inne okoliczności wpływające na sumę faktycznie uzyskiwanych środków finansowych. Tu przyszło zauważyć, że J.M. w rzeczywistości co miesiąc otrzymuje kwotę [...] zł., nie zaś [...] zł. Wprawdzie okoliczność ta nie ma znaczenia dla ustalania wysokości dochodu w rozumieniu art. 2a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, ponieważ [...] – jako nie wymienione w ww. przepisie - nie pomniejszają dochodu osoby ubiegającej się o świadczenie socjalne, jednakże uzyskiwanie rzeczywistego dochodu w kwocie nieznacznie przekraczającej kryterium dochodowe winno być brane pod uwagę przy ocenie sytuacji skarżącego na gruncie przepisu art. 31a. Prawidłowo zatem organ ustalił dochód skarżącego, nie uwzględnił go jednak przy ocenie istnienia szczególnego przypadku uzasadniającego przyznanie zasiłku, zaś w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił tych kwestii pomimo zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Powyższe okoliczności powodują, że argumentacja organu dotycząca nie uznania sytuacji skarżącego za wypadek szczególny nie znajduje oparcia w dowodach, a organ powołując ogólne twierdzenia o możliwości planowania wydatków na [...] i dochodach skarżącego nie odniósł ich do realiów sprawy. W świetle przytoczonych wyżej okoliczności twierdzenia te należało uznać za gołosłowne, zaś kwestię istnienia sytuacji szczególnie uzasadnionej, o której mowa w art. 31a ustawy o pomocy społecznej za niedostatecznie wyjaśnioną. Na marginesie należy wskazać, iż ustalenia organu dotyczące również braku środków na pomoc [...], jeśli organ powołuje tę okoliczność w uzasadnieniu decyzji odmawiającej przyznania świadczenia, muszą zostać oparte na ujawnionych w danym postępowaniu administracyjnym okolicznościach. Zaniechanie tego powoduje, że twierdzenia te nie znajdują oparcia w aktach sprawy i należy je uznać za gołosłowne. Sam fakt posiadania przez organ wiedzy w tej materii (informacja z MOPS), np. z powodu prowadzenia innych spraw, nie jest wystarczający dla realizacji obowiązku dostatecznego wyjaśnienia sprawy, jeśli w aktach administracyjnych tej informacji zabrakło. Istnienie powoływanych w decyzji okoliczności organ zobowiązany jest wykazać (np. poprzez dołączenie odpowiednich dokumentów). W ocenie Sądu szczegółowe wyjaśnienie i omówienie w uzasadnieniu decyzji kwestii braku dostatecznych środków na pomoc społeczną ma kardynalne znaczenie, jeśli od nich uzależnione jest przyznanie prawa do zasiłku. W tych okolicznościach sprawa nie dojrzała do rozstrzygnięcia, a jeśli nadto zapadła w niej decyzja uchyla się spod oceny legalności, należało ją uchylić. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy, o ile nie okaże się ona bezprzedmiotowa, właściwy organ uzupełni materiał dowodowy w naprowadzonych kierunkach, a następnie poczyni poprawne ustalenia faktyczne, dając im wyraz w przepisany sposób, które to fakty wnikliwie rozważy, mając na uwadze powyższe wywody. Pozwoli to na wydanie trafnej decyzji, którą organ umotywuje zgodnie z wymogami art.107 §3 k.p.a., zważając na potrzebę szczególnego uzasadnienia w sprawach, w których dominuje uznanie administracyjne. Co mając na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art.145 §1 pkt 1 lit. c. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Wyrzeczenie w trybie art.152 tej ustawy pominięto z uwagi na charakter zapadłych rozstrzygnięć.