II SA/Ka 1579/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędzia NSA Wiesław Morys Asesor WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Protokolant: referent Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi J.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] nr [...]; 2/ określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. J.O. czterema wnioskami wraz z deklaracjami o dochodach za miesiące: [...], [...] i [...] oraz [...] wniósł o przyznanie mu dodatku mieszkaniowego (prezentata wpływu do Wydziału Gospodarki Lokalowej Urzędu Miasta T. - dzień [...]). Decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną po ponownym rozpatrzeniu wniosków, Prezydent Miasta T. odmówił przyznania J.O. dodatku mieszkaniowego za następujące okresy: od [...] do [...], od [...] do [...], od [...] do [...] i od [...] do [...]. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołany został art. 104 Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 39 ust. 1, art. 40, art. 41 i art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 105, poz. 509), obowiązującej w dniu 7 lipca 1997 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ administracyjny powołał się na okoliczność, iż postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...], stwierdzono zasadność zażalenia J.O. na bezczynność Prezydenta Miasta T. i zobowiązano Prezydenta do rozpatrzenia wniosków strony z roku [...] o przyznanie dodatku mieszkaniowego. W wyniku analizy wniosków i posiadanych dokumentów oraz czynności przeprowadzonych w ramach rozpatrzenia sprawy, zgodnie z poleceniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., ustalono, że strona zarówno we wnioskach, jak i w deklaracjach o dochodach wykazała, iż prowadzi [...] gospodarstwo domowe. Jednakże organ administracji na podstawie pisma Spółdzielni A z dnia [...] uznał, iż żona wnioskodawcy, M.O. od [...] nie zamieszkuje w przedmiotowym lokalu. Natomiast w oparciu o telefoniczną informację uzyskaną w Sądzie Okręgowym w K. w dniu [...] oraz pismo Sądu Wojewódzkiego z dnia [...] wywiódł, iż małżeństwo wnioskodawcy zostało rozwiązane zaocznym wyrokiem z dnia [...], a postępowanie o wznowienie tego procesu zostało umorzone postanowieniem z dnia [...]. Tym samym wyrok rozwodowy został utrzymany w mocy. W celu wyjaśnienia zaistniałych sprzeczności zawartych w oświadczeniach wnioskodawcy złożonych do protokołu w dniu [...], dotyczących ilości osób we wspólnym gospodarstwie domowym i wysokości pobranych zasiłków chorobowych, z ustaleniami organu administracji, wzywano wnioskodawcę do ich skorygowania. Jednakże wnioskodawca nie złożył wyjaśnień zarówno co do treści wniosków, jak i deklaracji o dochodach. W konsekwencji organ administracji wywiódł, że wnioskodawca ma [...] rodzinę, z którą zajmuje lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej [...] m2. Tym samym powierzchnia użytkowa zajmowanego lokalu mieszkalnego przekracza powierzchnię normatywną dla takiej rodziny, określoną w ustawie o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, wynoszącą [...] m2 ([...]). Dlatego uznał, że wnioskodawcy nie należy się dodatek mieszkaniowy. W odwołaniu złożonym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., J.O. oświadczył, że nie zgadza się z decyzją organu I instancji wywodząc, iż jest ona sprzeczna z prawem oraz zakwestionował stanowisko Prezydenta Miasta T. podkreślając, iż powinien uzyskać prawo do zawnioskowanego świadczenia, gdyż nie jest prawdą, iż w lokalu zamieszkują tylko [...] osoby. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie zapadłe w I instancji. Organ odwoławczy powołał się na treść art. 5 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych ( Dz. U. nr 71, poz. 734) i wywiódł, że powierzchnia użytkowa zajmowanego lokalu przekracza powierzchnię normatywną o więcej niż [...]%, a udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej lokalu jest większy niż [...]%. Mając na uwadze powyższe Kolegium stwierdziło, iż podstawą odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia jest przekroczenie kryterium metrażowego, gdyż ustawodawca nie przewidział żadnych odstępstw od warunków przyznania dodatku mieszkaniowego. W skardze, oznaczonej jako odwołanie, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący dał wyraz swemu niezadowoleniu z rozstrzygnięcia podjętego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Podniósł, iż zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o błędną podstawę prawną, gdyż ustawa o dodatkach mieszkaniowych obowiązuje dopiero od drugiego półrocza 2001 r. i nie ma zastosowania do okresu "wstecz", objętego wnioskami skarżącego o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Oświadczył, iż w tym okresie gospodarstwo domowe skarżącego składało się z [...], [...] i [...] osób, a powierzchnia lokalu mieszkalnego faktycznie ma [...] m2. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Ponownie odwołało się do argumentacji podniesionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzając, iż przyczyną odmowy przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego było przekroczenie normatywnej powierzchni powiększonej o wskazany procent, a w aktach sprawy znajduje się potwierdzenie, że żona skarżącego nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym od [...] i jest po rozwodzie ze skarżącym. Nadto Kolegium stwierdziło, że zarzut podniesiony w skardze, dotyczący błędnej podstawy prawnej nie stanowi podstawy do zmiany zajętego w sprawie stanowiska, bowiem "decyzje obu organów administracji są prawidłowe pod względem merytorycznym". Na rozprawie w dniu 24 czerwca 2005 r. skarżący wnosił i wywodził, jak w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego nie mogą one pozostać w obrocie prawnym. Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, iż mimo, że skarga została wniesiona pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm./, to jednak podlega rozpoznaniu w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie: " ustawą p.p.s.a."/. Konsekwencja taka wynika z przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm./, który stanowi, że "sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Na wstępie należy stwierdzić, iż stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem jej rozstrzygnięć. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a. wynika natomiast, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w przypadku, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Na mocy art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Przeprowadzając ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w drugiej kolejności wyjaśnić trzeba, iż w rozpoznawanej sprawie zasady przyznawania świadczenia pieniężnego w postaci dodatku mieszkaniowego uregulowane zostały w ustawie z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.), bowiem z dniem 1 stycznia 2002 r. utraciły moc przepisy ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych ( Dz. U. nr 120, poz. 787 z późn. zmianami). Jednocześnie zgodnie z treścią normy intertemporalnej zawartej w art. 19 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych sprawy wszczęte i nie zakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy tj. dniem 1 stycznia 2002 r. prowadzi się na podstawie jej przepisów. Dlatego też rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego, z uwagi na jej nie zakończenie przed dniem 1 stycznia 2002 r., powinno być podjęte przy zastosowaniu przesłanek obowiązujących według znowelizowanego stanu prawnego, obowiązującego w chwili rozpoznawania sprawy. Zgodnie z zasadami określonymi w ustawie z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych przyznawanie przedmiotowego świadczenia uwarunkowane jest między innymi wielkością zajmowanego mieszkania w stosunku do ilości osób zamieszkujących w danym lokalu mieszkalnym, czyli spełnieniem przesłanek z art. 5 tej ustawy. Zakres tego świadczenia jest ustalany także w oparciu o dochody gospodarstwa domowego oraz koszty utrzymania mieszkania. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 powołanej ustawy dodatek mieszkaniowy przysługiwał między innymi członkom spółdzielni mieszkaniowych zamieszkującym w lokalach mieszkalnych na podstawie spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego. W sprawie jest poza sporem, że skarżący w okresie objętym zaskarżoną decyzją tj. od dnia [...] do dnia [...] posiadał tytuł prawny do mieszkania, którego dotyczyły wnioski o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Wątpliwości budzi jednak sama data sporządzenia i wniesienia tych wniosków do Wydziału Gospodarki Lokalowej Urzędu Miasta T., gdyż w punkcie [...] mówią one o wydatkach na mieszkanie za ostatni miesiąc, czyli [...], [...] oraz [...]. Zatem dotyczą one wcześniejszych miesięcy i różnych okresów, niż wskazana na dzień [...] prezentata ich wpływu do Wydziału Gospodarki Lokalowej Urzędu Miasta w T. Sprawa ta wymaga wyjaśnienia, bowiem organy administracyjne nie zajmują się tą okolicznością i jej skutkami dla skarżącego, który w skardze z dnia [...] wskazuje datę ich złożenia na rok [...] (to samo podnosił w zażaleniu z dnia [...] na bezczynność Prezydenta Miasta T.). W tych okolicznościach sprawy, trudno uznać, że prezentata wpływu wniosków, stanowi podstawę do jednoznacznego przyjęcia jej, jako daty faktycznego złożenia w tym dniu wszystkich wniosków przez skarżącego, dotyczących przecież różnych okresów. W tym miejscu należy zaznaczyć, iż ustalenie tej daty ma znaczenie dla obliczenia podstawy dochodu przypadającego na jednego członka gospodarstwa domowego. Dochód ten obejmuje okres trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku (art. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych). Zatem także dane zawarte w złożonych deklaracjach o dochodach, całkowicie pominięte przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy są istotnym dowodem do ustalenia dochodu w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, przy pełnych konsekwencjach treści oświadczeń składanych przez skarżącego, a wynikających z regulacji zawartej wówczas w art. 247 § 1 dawnego Kodeksu karnego. Podobnie rzecz się ma z ilością osób stale zamieszkujących w lokalu. Podstawą merytorycznego rozstrzygnięcia odmawiającego przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego było założenie, iż w tym mieszkaniu zamieszkują tylko [...] osoby, a nie [...], jak oświadcza w skardze sam skarżący. Tymczasem okoliczność ta nie znajduje zdaniem Sądu, jednoznacznego potwierdzenia w aktach sprawy. Stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oparte zostało o niewystarczające ustalenia oraz wadliwą ocenę wiarygodności dowodów, a właściwie jej brak. Organy administracyjne dysponowały informacjami udzielonymi w roku [...], a nie w dacie rozstrzygania sprawy, czyli w roku [...]. Trzeba tu podkreślić, że pracownicy, dokonujący ustaleń w przedmiotowym zakresie, nie nadali przeprowadzonym czynnościom formy wywiadu środowiskowego, zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 27 grudnia 2001r., w sprawie sposobu przeprowadzania wywiadu środowiskowego, wzoru kwestionariusza wywiadu oraz oświadczenia o stanie majątkowym wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego, a także wzoru legitymacji pracownika upoważnionego do przeprowadzenia wywiadu (Dz. U. Nr 156, poz. 1828), wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 7 ust. 15 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Wskazane czynności udokumentowane zostały jedynie dołączonym do akt sprawy pismem Spółdzielni A z dnia [...], w treści którego wskazano, iż bliżej nie określeni sąsiedzi poinformowali pracowników Spółdzielni o tym, iż żona skarżącego M. od około [...] nie przebywa pod adresem lokalu mieszkalnego skarżącego, który mieszka w nim sam z [...], a także pismem tej samej Spółdzielni z dnia [...] L.dz. [...] stwierdzającym, iż próby ustalenia faktycznych danych rodziny skarżącego zakończyły się niepowodzeniem. Informacje te nie zostały jednak w żaden sposób potwierdzone i dlatego nie mogły stanowić wystarczającej podstawy do odmowy przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego. Są nadto sprzeczne z oświadczeniem skarżącego wniesionym do protokołu z dnia [...] (w aktach administracyjnych). Tym samym dokumenty zebrane w sprawie nie spełniają wymogów, jakim powinien odpowiadać protokół z czynności w postępowaniu administracyjnym, określonych w art. 68 K.p.a. W konsekwencji, ze względu na brak wystarczającej wiarygodności zawartych w aktach administracyjnych danych, nie można uznać, iż twierdzenia o niezamieszkiwaniu żony skarżącego w lokalu, wymienionym we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego są udowodnione. Nie pozwalają one na uznanie, iż żona skarżącego rzeczywiście w tym lokalu nie przebywa. Mając na uwadze powyższe podnieść trzeba, iż organy administracyjne obu instancji nie wyjaśniły w należyty sposób, czy żona skarżącego zamieszkiwała w lokalu, którego dotyczy sprawa. Okoliczność ta nie może też wynikać wprost z wyroku rozwodowego, na który powołują się te organy. Natomiast jej potwierdzenie może znajdować się w aktach sądowych tej sprawy albo w ewidencji ludności. Powyższe wywody wskazują, że postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie prowadzone było z uchybieniem reguł postępowania zawartych w art. 7 i art. 8 oraz art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż brak dokładnych ustaleń w powyższym zakresie rzutuje w sposób bezpośredni na sytuację prawną skarżącego. Konsekwencją wskazanej nieprawidłowości mogła bowiem być nieuzasadniona odmowa przyznania dodatku mieszkaniowego. Reasumując, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie konieczne jednoznaczne wyjaśnienie, kiedy faktycznie zostały złożone wnioski skarżącego o przyznanie dodatku mieszkaniowego oraz czy żona skarżącego zamieszkiwała w lokalu, którego dotyczy przedmiot skargi. Celem dokonania ustaleń w tym zakresie niezbędne będzie przeprowadzenie postępowania dowodowego i wywiadu środowiskowego zgodnie z zasadami określonymi w cytowanym wyżej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 27 grudnia 2001r. Natomiast w sytuacji braku możliwości przeprowadzenia wywiadu lub w efekcie odmowy wyrażenia zgody na dokonanie przedmiotowej czynności, można będzie oprzeć się na informacjach uzyskanych od osób zamieszkujących w lokalach mieszkalnych sąsiadujących z mieszkaniem skarżącego. Wyjaśnienia tych osób powinny zostać utrwalone w postaci protokołu sporządzonego zgodnie z zasadami wynikającymi z cytowanego wyżej art. 68 K.p.a. W szczególności protokół ten musi wymieniać nazwiska osób udzielających informacji, oraz powinien zostać opatrzony ich podpisami. W wypadku ewentualnej odmowy lub braku podpisu którejkolwiek z tych osób okoliczność ta powinna zostać w treści protokołu omówiona. Nadto można też rozważyć dopuszczenie dowodu z akt sądowych dotyczących rozwodu małżeństwa skarżącego na okoliczność wspólnego zamieszkiwania skarżącego z żoną w okresach objętych przedmiotowymi wnioskami oraz z dokumentów znajdujących się w ewidencji ludności. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Oznacza to w szczególności, że organ orzekający zobowiązany jest wnikliwie ustalić okoliczności, o których mowa w art. 3 i art. 5 w związku z art. 16 ustawy o dodatkach mieszkaniowych w oparciu o zebrany cały materiał dowodowy w szczególności w oparciu o dowody, o których mowa w art. 7 ust. 1 powołanej ustawy, a w miarę potrzeb uzupełnić go przy uwzględnieniu treści art. 75 K.p.a. Następnie dokonać jego wszechstronnej i wnikliwej oceny stosownie do dyspozycji zawartej w art. 80 K.p.a. Dopiero ustalenia dokonane zgodnie z powyższymi zaleceniami stanowić mogą podstawę wystarczającą do rozstrzygnięcia o przyznaniu bądź odmowie przyznania skarżącemu świadczenia, o które się ubiega. Z uwagi na fakt, iż przedstawione wyżej uchybienia procesowe obciążają także decyzję zapadłą w I instancji i ich charakter, właściwe będzie aby czynności zmierzające do dokonania ustaleń wskazanych przez Sąd przeprowadzone zostały przez Prezydenta Miasta T. W tym stanie rzeczy, zważywszy na wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w związku z naruszeniem art. 7 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), działając na podstawie art. 132, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy p.p.s.a. w związku z art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr153 , poz.1271), orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ustawy p.p.s.a., w punkcie 2 sentencji orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Brak rozstrzygnięcia o kosztach postępowania uzasadnia treść art. 210 § 1 ustawy p.p.s.a.