VII SA/Wa 256/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bogusław Moraczewski (spr.), , Sędzia WSA Wojciech Mazur, Asesor WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Aleksandra Młyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] lutego 2004 r. Nr [...] w przedmiocie uprawnień budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2003 r. Nr [...]- w części dotyczącej udzielenia uprawnień do projektowania w specjalności drogowej i mostowej w ograniczonym zakresie, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa decyzją z dnia [...] lutego 2004r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), art. 12 ust. 3 i 4 oraz art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania G. P. utrzymała w mocy decyzję Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] października 2003r. nadającej skarżącemu uprawnienia budowlane numer ewidencyjny [...] do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż decyzją z dnia [...] października 2003r. nadano skarżącemu uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, w szczególności decyzja ta stanowi podstawę do: 1) projektowania, sprawdzania projektów architektoniczno-budowlanych i sprawowania nadzoru autorskiego zgodnie z art. 14 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, 2) sprawowania kontroli technicznej utrzymania obiektów budowlanych zgodnie z art. 13 ust. 4 Prawa budowlanego, 3) projektowania w specjalności drogowej i mostowej w ograniczonym zakresie zgodnie z § 5 ust. 3 d rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz.U. z 1995 r. Nr 8, poz. 38 z późn. zm). Z ustaleniami przedmiotowej decyzji nie zgodził się skarżący G. P. Zdaniem strony skarżącej uzyskane uprawnienia do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej nie powinny zawierać ograniczeń w odniesieniu do projektowania dróg i mostów, ponieważ zdawał on egzamin w dniu 16 i 17 września, a więc przed nowelizacją rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz.U. z 1995 r. Nr 8, poz. 38 z późn. zm.), która miała miejsce w dniu 19 września 2003 r. W wyniku dokonanej analizy akt sprawy Krajowa Komisja Kwalifikacyjna stwierdziła, iż stosownie do przepisu art. 12 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), warunkiem uzyskania uprawnień budowlanych jest posiadanie właściwego przygotowania zawodowego, tj. odpowiedniego wykształcenia i praktyki zawodowej oraz złożenie egzaminu ze znajomości przepisów prawnych dotyczących procesu budowlanego oraz umiejętności praktycznego zastosowania wiedzy technicznej. Ponadto wskazano, iż w dotychczasowym stanie prawnym, tj. do dnia 11 lipca 2003 r. zgodnie z art. 14 ust. 1 Prawa budowlanego, uprawnienia były nadawane w specjalnościach: architektonicznej, konstrukcyjno-budowlanej, instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń: wodociągowych i kanalizacyjnych, cieplnych, wentylacyjnych i gazowych; instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych, innych, ustalonych stosownie do art. 16 ust. 2. Uprawnienia w specjalność konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń stanowiły podstawę do projektowania/kierowania robotami budowlanymi, w zakresie rozwiązań konstrukcyjno-budowlanych, budynków i budowli, w tym także m.in. obiektów budowlanych gospodarki wodnej, morskich obiektów hydrotechnicznych, dróg, mostów, obiektów budowlanych melioracji wodnych. W dniu 11 lipca 2003 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), która m.in. wyodrębniła ze specjalności konstrukcyjno-budowlanej dwie dodatkowe specjalności: specjalność - drogi i specjalność - mosty. Organ odwoławczy podniósł ponadto, że uprawnienia w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń stanowią postawę do projektowania/kierowania robotami budowlanymi, w zakresie rozwiązań konstrukcyjno-budowlanych, budynków, a także m.in. obiektów budowlanych gospodarki wodnej, morskich obiektów hydrotechnicznych, obiektów budowlanych melioracji wodnych. Stosownie do przepisu § 5 ust. 3 d. rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w brzmieniu uwzględniającym zmiany wprowadzone rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 19 września 2003 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz.U. Nr 175, poz. 1704), uprawnienia bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej uprawniają również do projektowania i kierowania robotami budowlanymi w specjalności drogowej i mostowej w ograniczonym zakresie. Zakres ten ustalony jest w § 5 ust. 3a i 3b. ww. rozporządzenia. W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ II instancji wskazał, że skarżący złożył wniosek o nadanie uprawnień budowlanych do projektowania w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń w dniu 1 sierpnia 2003 r., a więc po dniu 11 lipca 2003 r., tj. po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw. W opinii Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej sprawa nadania skarżącemu uprawnień budowlanych powinna być zatem rozpatrywana na podstawie przepisów znowelizowanego Prawa budowlanego. Brak jest jakichkolwiek podstaw do rozpatrywania wniosku G. P. na podstawie przepisów Prawa budowlanego, które nie obowiązywały już w dniu wszczęcia sprawy. Stosownie do art. 14 ust. 1 pkt 2 znowelizowanego Prawa budowlanego, uprawnienia w specjalności konstrukcyjno-budowlanej do projektowania bez ograniczeń nie obejmują pełnego zakresu specjalności drogowej i mostowej. Uprawnienia te stanowią podstawę do projektowania dróg i mostów jedynie w ograniczonych zakresie (§ 5 ust. 3a, 3b i 3d rozporządzenia w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie), stąd też organ I instancji określił trafnie zakres nadanych skarżącemu uprawnień. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] lutego 2004r. złożył G. P., wnosząc o jej uchylenie w części, w której ogranicza ona uprawnienia w zakresie projektowania dróg i mostów. W opinii strony skarżącej, kwestionowana decyzja narusza rażąco prawo materialne poprzez zastosowanie przepisów Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w brzmieniu nie obowiązującym w dacie weryfikacji uprawnień. Skarżący podniósł, iż wniosek o nadanie uprawnień budowlanych jak i egzamin złożył przed datą wejścia w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury, które sformułowało ograniczenia uprawnień budowlanych. Przepisy te zatem nie mogą być podstawą dla ograniczania uprawnień skarżącego, gdyż nie obowiązywały w dacie ich weryfikacji. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa podtrzymała swoje stanowisko i wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 12 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) warunkiem uzyskania uprawnień budowlanych jest posiadanie właściwego przygotowania zawodowego, tj. odpowiedniego wykształcenia i praktyki zawodowej oraz złożenie egzaminu ze znajomości przepisów prawnych dotyczących procesu budowlanego oraz umiejętności praktycznego zastosowania wiedzy technicznej. W rozpatrywanej sprawie, skarżący złożył wniosek o nadanie uprawnień budowlanych do projektowania w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń w dniu 1 sierpnia 2003r., a więc na gruncie znowelizowanych przepisów ustawy Prawo budowlane obowiązujących od dnia 11 lipca 2003r., zgodnie z którymi uprawnienia budowlane nadawane są w specjalnościach: architektonicznej, konstrukcyjno-budowlanej, drogowej, mostowej, instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych: instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych; innych ustalonych stosownie do art. 16 ust 2. Jak wynika z akt sprawy w dniu 16 września 2003r. skarżący zdawał egzamin pisemny, zaś w dniu 17 września egzamin ustny, który złożył z wynikiem pozytywnym. Podkreślić trzeba, iż w tym czasie obowiązywały przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie z przed nowelizacji, dokonanej na mocy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 września 2003r. Zgodnie z przedmiotowym rozporządzeniem uprawnienia w specjalności konstrukcyjno-budowanej bez ograniczeń stanowiły podstawę do projektowania/kierowania robotami budowlanymi, w zakresie rozwiązań konstrukcyjno-budowlanych, budynków i budowli, w tym także m.in. obiektów budowlanych gospodarki wodnej, morskich obiektów hydrotechnicznych, dróg mostów, obiektów budowlanych melioracji wodnych. Skarżący przystąpił do egzaminu, którego zakres wymaganych wiadomości odpowiadał stanowi prawnemu w dacie jego przeprowadzania. Zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianę ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 16 ust. 2 Prawa budowlanego zachowują moc do czasu wydania nowych przepisów wykonawczych. Z treści art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów wynika, że okręgowa komisja kwalifikacyjna przeprowadza egzaminy w sprawach nadawania uprawnień budowlanych i wydaje decyzję o nadaniu tych uprawnień. Jakkolwiek przepis ten nie zawiera ściśle określonego terminu wydania decyzji, to jednak nie powinno budzić wątpliwości, że decyzja ta winna być wydana niezwłocznie po złożeniu egzaminu z wynikiem pozytywnym, czyli bez zbędnej zwłoki. Wskazuje na to jednoznacznie zestawienie pojęć "przeprowadza egzaminy (...) i wydaje decyzję". Termin wydania decyzji ma istotne znaczenie z ustrojowego punktu widzenia. Wskazuje na to zasada ogólna szybkości postępowania z art. 12 kpa. W § 2 tego przepisu ustawodawca kategorycznie stwierdził, że "sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień powinny być załatwiane niezwłocznie". Skoro przeprowadzenie egzaminu poprzedza postępowania kwalifikacyjne, to brak jest jakichkolwiek podstaw do wydania decyzji w innym terminie niż "niezwłocznie". Nakaz taki wynika również z art. 35 § 1 i § 2 kpa. Brak wyraźnego uregulowania tej kwestii w regulaminie postępowania kwalifikacyjnego w sprawach nadawania uprawnień budowlanych nie daje okręgowej komisji kwalifikacyjnej uprawnienia do dowolnego określania terminu wydania decyzji nadającej uprawnienia budowlane lub do zwlekania z jej wydaniem do czasu zmiany obowiązującego porządku prawnego (zmiany rozporządzenia wykonawczego). Organ samorządu zawodowego winien pamiętać, że powołana wcześniej ustawa z dnia 15 grudnia 2002r. o samorządzie zawodowym architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów w art. 11 ust 1 stanowi, że "do postępowań w sprawach indywidualnych (...) stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego". W ocenie Sądu, w sytuacji gdy wnioskodawca dopełnił warunków określonych przepisami prawa budowlanego, a koniecznych do uzyskania uprawnień budowlanych, nie powinien być narażony na negatywne rozstrzygniecie organów ze względu na dowolną interpretację przepisów ustawy w tym zwłokę w podjęciu decyzji. Dokonując analizy omawianych przepisów należy mieć na względzie zawartą w art. 8 kpa zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa określającą wyraźnie wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 1984r., III SA 729/84, ONSA 1984. nr 2, poz. 117, podkreśla, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest "przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa". Nie wiadomo dlaczego oba organy nie zastosowały się do dyspozycji art. 8 powołanej ustawy z dnia 27 marca 2003r. i dlaczego z naruszeniem art. 12 i art. 35 § 1 i § 2 kpa organ I instancji nie wydał decyzji niezwłocznie po zdaniu przez skarżącego egzaminu ustnego. Brak wyjaśnienia tej kwestii w uzasadnieniach obu decyzji powoduje, że nie jest możliwa prawidłowa sądowa kontrola legalności kwestionowanego rozstrzygnięcia. Zaznaczyć przy tym należy, że wszelkiego rodzaju akty wewnętrzne takie np. jak statuty, regulaminy organów samorządu zawodowego, czy też rozporządzenia wykonawcze, nie mogą zmieniać, rozszerzać lub zawężać postanowień ustawy. W toku ponownego rozpatrzenia organ I instancji winien przeprowadzić postępowanie w części dotyczącej udzielenia uprawnień do projektowania w specjalności drogowej i mostowej. W przypadku ograniczenia tych uprawnień organ ten musi wykazać, dlaczego nie uwzględnił stanu prawnego obowiązującego w dacie zdania przez skarżącego egzaminu i dać temu pełny wyraz w uzasadnieniu decyzji zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. Wyjaśnienia wymaga również podstawa prawna podjęcia przez okręgową komisję kwalifikacyjną uchwały nr [...] z dnia [...] października 2003r. nadającej uprawnienia budowlane m.in. skarżącemu G. P. w związku z treścią art. 12 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 24 ust 1 pkt 2 powołanej ustawy o samorządach zawodowych oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Przepisy te uprawniają bowiem do wydania decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych, a nie do podjęcia uchwały w tej kwestii. Ujawnione naruszenie przepisów prawa mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia powodują uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji – w części dotyczącej udzielenia uprawnień do projektowania w specjalności drogowej i mostowej w ograniczonym zakresie, z mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze.zm.)