II OSK 1401/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr.) Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2006r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. i M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 1329/04 w sprawie ze skargi W. i M. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2005r., sygn. akt VII SA/Wa 1329/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. i M. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podał, że decyzją z dnia [...] lutego 2001r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie nakazania zamurowania okien w ścianie budynku mieszkalnego przy ul. K. w B. W związku z wnioskiem W. i M. C. decyzją z dnia [...] maja 2004r., znak: [...] Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] lutego 2001r. Decyzja Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2004r. została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004r. znak:[...]. Przyczyną umorzenia postępowania w postępowaniu zwykłym było uznanie, że nieprawidłowość polegająca na umieszczeniu otworów okiennych w ścianie budynku mieszkalnego M. i A. I., znajdującej się w odległości od 2,55 do 3,10 m od granicy działek, powstała nie z winy inwestora, lecz w wyniku późniejszych zmian geodezyjnych na gruncie, które nie pociągają za sobą konieczności likwidacji otworów okiennych. Zarzuty W. i M. C. dotyczyły przede wszystkim ewentualnej samowoli budowlanej A. I. lub ewentualnych odstępstw od projektu budowlanego, stanowiącego podstawę wydania decyzji zezwalającej na budowę. W ocenie organów nadzoru umorzenie prowadzonego w trybie zwykłym postępowania z uwagi na istniejące w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozbieżności co do oceny skutków tego rodzaju rozstrzygnięcia, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na powyższą decyzję W. i M. C. złożyli skargę do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną, stwierdzając, że organ I instancji bardzo wnikliwie przeanalizował zebrany w sprawie materiał dowodowy i rozważył wszystkie istotne okoliczności. W 1957 r. małżonkowie I. posadowili drewniany budynek mieszkalny. Lokalizacja tego budynku uwzględniała istniejący wówczas przebieg granicy pomiędzy sąsiednimi działkami, po tzw. linii płotu. Dopiero później, po postawieniu domu okazało się, że granica prawna przebiega w innym miejscu. Okoliczności te były znane małżonkom C. w dacie zakupu przez nich sąsiedniej działki nr 494/1 przy ul. K. w B. i zostały uwzględnione w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 13 lipca 1994r., nr [...], którą udzielono im pozwolenia na budowę murowanego budynku mieszkalnego. Oznacza to, że pomimo odległości 7 metrów pomiędzy budynkami nie można zarzucić, że okna w ścianie szczytowej budynku małż. I. od strony działki małż. C. zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej. Brak więc było podstaw do uwzględnienia żądania skarżących W. i M. C. o "doprowadzenie budynku mieszkalnego państwa I. do wymogów prawa". Sąd uznał, że w przypadku, gdy żądanie strony jest sprecyzowane, ale brak jest podstaw do jego uwzględnienia, to organ administracji powinien wydać decyzję odmawiającą uwzględnienia żądania, a nie umarzać postępowanie w tej kwestii. Różnica poglądów do sposobu zakończenia postępowania w takich sprawach powoduje jednak, że decyzji umarzającej postępowanie w takim przypadku nie można zarzucić, iż rażąco narusza ona prawo. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli W. i M. C., wnosząc o jego zmianę w całości poprzez uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 lipca 2004r. i uwzględnienie odwołania w całości, ewentualnie o uchylenie orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wnieśli także o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm prawem przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono obrazę przepisów prawa materialnego, a w szczególności: 1) art. 196 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 16 lutego 1928r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. z 1939r. Nr 34, poz. 216 ze zm.) poprzez usankcjonowanie faktu wybudowania domu drewnianego przez stronę przeciwną, którego strona z oknami posadowiona jest w odległości od 3,10 m do 2,55 m do granicy strony skarżącej, czyli w odległości mniejszej niż przewiduje Prawo budowlane i przepisy przeciwpożarowe, 2) art. 4, art. 5 ust. 1 pkt b, art. 7 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 66, art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, poprzez usankcjonowanie czynności pp. I. narażających na niebezpieczeństwo skarżących i ich nieruchomość, tj. samowoli budowlanej strony przeciwnej, którzy nie spełnili wymogów prawa budowlanego nie tylko w odniesieniu do zasad bezpieczeństwa przeciwpożarowego, ale także wymogów uzyskiwania pozwolenia na budowę, czy też otrzymania decyzji oddającej dom do użytku, 3) art. 71 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 Prawa budowlanego poprzez nieustosunkowanie się przez Sąd I instancji do faktu, że wobec zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, co stanowiło rażące naruszenie przepisów prawa budowlanego i przeciwpożarowego, właściwy organ powinien nakazać właścicielowi przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w sposób niezagrażający bezpieczeństwu użytkowania budynku mieszkalnego skarżących, 4) art. 179 ust. 2, art. 188, art. 189 ust. 1 i art. 196 w związku z art. 333 i art. 343 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928r. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji faktów, że pp. I. dokonali samowoli budowlanej i wybudowali drewniany dom bez pozwolenia odpowiedniego organu, zaś budynek mieszkalny nie spełniał wymogów przepisów ówczesnego jak i obecnego prawa budowlanego pod względem przepisów przeciwpożarowych, gdyż ściany i stropy bram i sieni powinny być zabudowane ogniotrwale, a w przypadku niedotrzymania tych warunków odległość budynków nieogniotrwałych, nie posiadających murów ogniochronnych od strony granicy działki sąsiada lub od innego budynku na tej samej działce, powinna wynosić co najmniej: od granicy działki sąsiada - 4 metry, zaś od budynku – 8 metrów. Sąd I instancji nie uwzględnił faktu, że budynki nieogniotrwałe, wznoszone w odległości mniejszej od 4 metrów do tej granicy powinny być zaopatrzone od strony granicy w mur ogniochronny bez otworów i próżni, grubości równającej się co najmniej długości jednej cegły, wykonany z cegły palonej lub innego materiału ogniotrwałego, wyprowadzony od fundamentów przez wszystkie kondygnacje, a wystający 30 centymetrów ponad dach. Ponadto w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania: - art. 134 w związku z art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez brak wszechstronnego zebrania i rozważenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie materiału dowodowego w sprawie oraz braku ustosunkowania się do szeregu naruszeń prawa przez organy administracji, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 35 ust. 1 i 3, art. 75, art. 77 i art. 104 K.p.a., które nie ustosunkowały się do argumentów skarżących oraz nie uwzględniały słusznego interesu obywatela, nie pogłębiały prowadzonym postępowaniem zaufania do organu administracji i nie wskazywały przyczyn, z powodu których dowodom przedstawionych przez skarżących odmawiały wiarygodności i mocy dowodowej, - art. 156 § 1 pkt 2, 5 i 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie powyższego przepisu w przedmiotowej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Stosownie do regulacji zawartej w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do brzmienia art. 183 powołanej ustawy - sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie okoliczności wskazujące na nieważność postępowania. Ponieważ w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził zaistnienia przesłanek powodujących nieważność postępowania, to postępowanie kasacyjne ograniczać się będzie do zbadania zasadności wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia prawa materialnego - zarzuty naruszenia poszczególnych przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane oraz rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 16 grudnia 1928r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli. Stwierdzić należy, iż zarzuty te rozmijają się z przedmiotem niniejszego postępowania i już tylko z tej przyczyny skarga kasacyjna nie może być uwzględniona. Przedmiotem skargi wniesionej do sądu I instancji są decyzje odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego. Należy zatem mieć na uwadze nadzwyczajny charakter postępowania prowadzonego przed organami administracyjnymi. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego celem jest ocena, czy kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpoznając taką sprawę sąd administracyjny nie rozpoznaje sprawy merytorycznie, co oznacza, że punktem odniesienia czyni jedynie przesłanki określone w powyższym przepisie. W niniejszej sprawie przedmiotem administracyjnego postępowania nadzwyczajnego było zbadanie legalności decyzji wydanej na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., którą umorzono postępowanie w sprawie nakazu zamurowania okien w ścianie budynku mieszkalnego przy ul. K. w B. Przepis powyższy zezwala na umorzenie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy jest ono bezprzedmiotowe. W świetle powyższego decyzje wydane w związku ze złożonym wnioskiem o stwierdzenie nieważności wymagały jedynie zbadania, czy istniały podstawy do zastosowania art. 105 K.p.a., a także rozważenia, czy ewentualne naruszenie tego przepisu ma rażący charakter. W tym kontekście zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają prawidłowości orzeczenia wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że wprawdzie w sytuacji, gdy żądanie strony jest sprecyzowane a jednocześnie brak jest podstaw do jego uwzględnienia, organ administracji powinien wydać decyzję odmowną, zamiast decyzji o umorzeniu postępowania. Ze względu jednak na różnice poglądów w tej kwestii, jak również ze względu na brak naruszenia materialnych praw strony, nie sposób takiemu naruszeniu prawa przypisać rażącego charakteru. Zauważyć bowiem należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w kontrolowanej decyzji z dnia [...] lutego 2001r. w istocie rozpatrzył sprawę merytorycznie. Nie znajdując podstaw do wydania nakazu zamurowania spornych otworów okiennych uzasadnił w tym zakresie swoje stanowisko. Świadczy o tym treść uzasadnienia powyższej decyzji. Uwzględniając powyższe podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, iż w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy wadliwe powołanie w sentencji decyzji z dnia 22 lutego 2001r. jako jej podstawy prawnej art. 105 K.p.a. nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania tj. art. 134 w związku z art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy zauważyć, że z przepisu tego wynika zasada niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi. Przytoczona w uzasadnieniu tego zarzutu argumentacja jest nieadekwatna do treści wskazanego wyżej przepisu. Zdaje się ona sugerować naruszenie przez Sąd innego przepisu postępowania tj. art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tak więc wadliwe sformułowanie ww. zarzutu uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do niego. W przedstawionym stanie rzeczy skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.