IV SA/Wa 402/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie asesor WSA Wanda Zielińska - Baran, sędzia WSA Małgorzata Miron /spr./, Protokolant Andrzej Malinowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi Z. K. i Z. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie scalania i wymiany gruntów 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2004; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Z. K. kwotę 200,- (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - po rozpoznaniu wniosku Z. K. o ponowne rozpoznanie sprawy - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2004 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. - Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] maja 1966 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. z dnia [...] września 1965 r. zatwierdzającą projekt wymiany gruntów we wsi K. gm. R. w części dotyczącej gruntów poddanych wymianie na działce nr [...] o powierzchni 11,731 ha. W uzasadnieniu tej decyzji organ naczelny wskazał, że projekt wymiany gruntów we wsi K. został zatwierdzony decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. z dnia [...] września 1965 r. w I instancji oraz decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] maja 1966 r. w II instancji i wymianą objęto m.in. zabagnione grunty A. K. oznaczone nr [...] o pow. 11,731 ha i wartości 248.00 jednostek szacunkowych. W wyniku wymiany otrzymał on grunty zmeliorowane i zagospodarowane oznaczone nr działek [...] i [...] o powierzchni 3.609 ha i wartości 127.710 jednostek szacunkowych. Zmniejszenie powierzchni i wartości gruntów zamiennych wynika lo z dobrowolnej ugody, na podstawie której A. K. zrzekł się na rzecz Skarbu Państwa 5,83 ha posiadanych, zabagnionych użytków zielonych w zamian za zmeliorowanie i zagospodarowanie pomelioracyjne wykonane na koszt Skarbu Państwa pozostałych gruntów wydzielonych mu w wyniku tej wymiany. Ugoda ta została zatwierdzona decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa PPRN w Z. z dnia [...].11.1962 r. wydaną na podstawie art. 5 i 8 dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów. ( Dz.U. z 1962 r. nr 46, poz. 226). A. K. podczas prowadzonego postępowania wymiennego władał przedmiotowym gospodarstwem samodzielnie wobec tego na podstawie art. 2 ust. 1 w/w dekretu, który określa, że " każdy kto posiada grunty na obszarze poddanym wymianie (uczestnik wymiany ) otrzymuje z tego obszaru inne grunty o równej wartości za grunty dotychczas posiadane" został uznany za uczestnika tego postępowania wymiennego i mógł dysponować posiadanymi gruntami jak właściciel. Z zaświadczenia Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w R. z [...].05.1965 r. wynika, że skarżący w latach 1954-1956 pracował w gospodarstwie matki W. K. i następnie przekazał prowadzenie tego gospodarstwa bratu A. K. Zrzeczenie się przez A. K. części zabagnionych gruntów w zamian za wydzielenie mu ekwiwalentu zamiennego w postaci gruntów zmeliorowanych i zagospodarowanych było zgodne z art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 22.05.1958 r. n popieraniu wodnych melioracji dla potrzeb rolnictwa ( Dz.U. z 1963 r. nr 42, poz. 237), który określał, że jeżeli melioracje mają być przeprowadzone na gruntach położonych w obrębie terenów bagiennych lub kompleksów łąkowo-pastwiskowych jak również na terenach przewidzianych do rolniczego wykorzystania ścieków Państwo za zgodą zainteresowanego właściciela takich gruntów może zamiast przypadającej od niego opłaty melioracyjnej przejąć odpowiednią część tych gruntów. Mając powyższe na uwadze organ naczelny wskazał, że w stosunku do gruntów należących do Z. Z. i Z. K. nie naruszono obowiązujących wówczas przepisów prawa a za grunty o powierzchni 11.731 ha i wartości 248.00 jednostek szacunkowych pomniejszone o 5,83 ha na koszty wykonania melioracji i zagospodarowania pomelioracyjnego wydzielono ekwiwalent gruntowy o uregulowanych stosunkach wodnych o powierzchni 3.609 ha i wartości 127.10 jednost6ek szacunkowych. W tej sytuacji nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 156 §1 kpa. Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Z. K. i Z. Z. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając nienależyte wyjaśnienie sprawy przez orzekający organ. Uzasadniając skargę wskazali, że A. K. nie był jedynym właścicielem gospodarstwa rolnego, które dziedziczył po ojcu B. K. a zatem nie mógł samodzielnie zrzec się części tego gospodarstwa w zamian za zmeliorowanie i zagospodarowanie na koszt Skarbu Państwa, ani także nie mógł skutecznie wyrazić zgody na proponowaną wymianę w ramach postępowania dotyczącego scalania i wymiany gruntów. Dodatkowo skarżący podnieśli, że decyzja z dnia [...].11.1962 r, zatwierdzająca ugodę nie podaje lokalizacji ani nr działki podlegającej przejęciu na rzecz Skarbu Państwa. Wskazali także, że faktycznie działka nr [...] o powierzchni 11,831 ha podlegająca przejęciu nie była "użytkiem zielonym" ani bagnem ale lasem co skutkuje jej błędną wyceną i przydzieleniem działki o znacznie niższej wartości niż działka przejęta w ramach tego postępowania. W konkluzji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie wskazując, że nie znalazł podstaw do zmiany swojego stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju Sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...].03.2004 r. choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są słuszne. Wskazane decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zostały podjęte z naruszeniem przepisów postępowania , które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Ustawodawca w art. 7 kpa nałożył na organy administracji publicznej obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dodatkowo art. 77§1 kpa wskazuje, ze organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Trafny jest zarzut skarżących, że w niniejszej sprawie organ naczelny nie rozpatrzył należycie sprawy. Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym . Postępowanie to wszczynane jest na podstawie art. 157 kpa i jest jednym z postępowań nadzwyczajnych dających możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej. Jest ono samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156§1 kpa. W ramach tego trybu postępowania podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji stanowią zatem przesłanki ściśle określone w art. 156§1 kpa. Decyzja podlegająca kontroli w postępowaniu nadzorczym przez organ administracji została wydana na podstawie przepisów dekretu z dnia 16.08.1949 r. o wymianie gruntów( t.j. Dz.U,. z 1962 r. nr 46, poz. 226).Zgodnie z treścią art. 2 tego dekretu każdy, kto posiada grunty na obszarze poddanym wymianie (uczestnik wymiany), otrzymuje z tego obszaru inne grunty o równej wartości w zamian za grunty dotychczas posiadane. (ust. 1 ). W zamian za objęte wymianą lasy, sady, grunty leśne, ogrody, chmielniki i inne uprawy specjalne wydziela się użytki zamienne o tym samym charakterze i możliwie tej samej jakości, a ewentualne różnice w wartości wyrównywa się w gotówce.(ust.2). Konsekwencją powyższego unormowania jest przyjęcie, że przy prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu o wymianie gruntów - w zamian za przekazaną nieruchomość uczestnik postępowania winien otrzymać grunt o takiej samej wartości. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji wymianą gruntów objęto m.in. zabagnione grunty oznaczone nr [...] o powierzchni 11,7831 ha i wartości 248.00 jednostek szacunkowych . Jednocześnie organ wskazał, że zmniejszenie powierzchni i wartości gruntów zamiennych jest wynikiem dobrowolnej ugody zatwierdzonej decyzją z dnia [...].11.1962 r. Wskazać należy, że organ nie wyjaśnił należycie prawidłowości postępowania organów prowadzących postępowanie o wymianę gruntów - w omawianym zakresie. Trafny jest zarzut skarżących, że decyzja z dnia [...].11.1962 r. nie wskazuje lokalizacji ani numeru działki podlegającej przejęciu na rzecz Skarbu Państwa w zamian za melioracje i zagospodarowanie. W konsekwencji zatem brak jest ustaleń czy nieruchomość ta stanowiła część gospodarstwa o powierzchni 11.7831 ha będącego przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...].09.1965 r. kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym czy też była odrębną od tego gospodarstwa nieruchomością. Nie może wszak ujść uwadze, że w aktach sprawy znajduje się protokół ustalenia stanu władania gruntami na obszarze wsi K. wg stanu na dzień [...] maja 1960 r., z którego wynika, że spadkobiercy B. K.(s. K.) byli posiadaczami gospodarstwa nr [...], w skład którego wchodziły działki nr [...],[...],[...] i [...]. Powyższe wskazuje, że działka nr [...] nie była jedyna nieruchomością, która władał A. K. jako spadkobierca po B. K. Organ orzekający w niniejszej sprawie nie wyjaśnił także kwestii prawidłowości oszacowania wartości działki objętej wymianą tj działki nr [...]. Z treści protokołu "obliczenia powierzchni działek" wynika, że objęta wymianą działka nr [...] miała charakter działki leśnej. Skarżący podnoszą, że wartość działki o takim charakterze powinna być wyższa niż wartość działki stanowiącej "bagno" lub "użytki zielone". Ustalenie, że przejęta działka stanowiła las lub użytki leśne skutkowałoby koniecznością zastosowania art. 2 ust. 2 lub 3 dekretu z dnia 16.08.1949 r. o scalaniu gruntów (konieczność przydzielenia użytków zamiennych o tym samym charakterze i możliwie tej samej jakości). Organy rozstrzygające niniejszą sprawę nie zbadały należycie w/w kwestii a ustalenia w tym zakresie nie znalazły odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powyższe skutkuje dodatkowo naruszenie art. 107§3 kpa, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Powyższe uchybienia przepisom postępowania - art. 7, 77§1 i 107§3 kpa mogły mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien ustalić wskazane wyżej okoliczności a w przypadku stwierdzenia, że postępowanie o wymianę gruntów zostało przeprowadzone z naruszeniem prawa, ustalenie czy naruszenie to miało charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156§1pkt 2 kpa biorąc od uwagę, że zgodnie z przyjętym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego rażące naruszenie prawa ma miejsce wówczas gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Natomiast prawidłowo organ orzekający w niniejszej sprawie ustalił, że fakt, iż A. K. nie był jedynym właścicielem działki nr [...] pozostaje bez znaczenia dla prawidłowości postępowania o wymianie gruntów. Uczestnikiem wymiany mógł być wszak, zgodnie z art. 2 ust. 1 w/w dekretu również posiadacz a nie jest kwestionowane przez skarżących, że A. K. był posiadaczem tego gruntu. Sam natomiast fakt braku udziału innych właścicieli w tym postępowaniu nie stanowi o nieważności wydanej decyzji. Nietrafny jest również zarzut skarżących nieskuteczności zrzeczenia się 5,83 ha użysków zielonych na rzecz Skarbu Państwa w formie ugody w związku z tym, że nie był jedynym właścicielem tej nieruchomości. Ugoda ta została zatwierdzona decyzją z dnia [...].11.1962 r. i decyzja ta jest ostateczna. W niniejszej sprawie postępowanie nadzorcze dotyczy decyzji zatwierdzającej projekt wymiany gruntów i tylko ta decyzja była przedmiotem badania przez organ a w wyniku wniesionej skargi jest kontrolowana przez Sąd. Wskazane zarzuty mogłyby być podnoszone w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...].11.1962 r. w tym natomiast postępowaniu pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Mając powyższe na uwadze - na mocy art. 145§1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270) Sąd orzekł jak w sentencji, opierając rozstrzygnięcie o kosztach o treść art. 200 tej ustawy.