II OSK 1250/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Jerzy Bujko Sędziowie Krystyna Borkowska (spr.) Zofia Flasińska Protokolant Joanna Gołębiewska po rozpoznaniu w dniu 26 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. i I. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 2838/01 w sprawie ze skargi W. H. i S. H. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną II OSK 1250/05 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 2838/01 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę W. H. i S. H. i uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2001 r., nr [...] wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podał, że decyzją z dnia [...] lipca 2001 r., nr [...] Wójt Gminy M. zatwierdził projekt budowlany i udzielił I. N. i K. N. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. 1047 położonej w O. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wywodząc, że skoro zamierzona inwestycja jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego, z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, to nie ma podstaw do wydania decyzji odmownej. Istniejący spór co do przebiegu granic jest sporem natury cywilnej i nie może być przedmiotem rozstrzygnięć w toku postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W skardze na powyższą decyzję W. H. i S. H. podnieśli zarzut wadliwego ustalenia przebiegu granicy wynikający z ewidencji gruntów. Skarżący wystąpili do Sądu Rejonowego w L. z pozwem o ochronę własności i ustalenie przebiegu granicy między dz. ewid. 1576 a 1047. W tej sytuacji, w ocenie skarżących, skoro granica jest sporna, a toczy się postępowanie o ustalenie przebiegu granicy, postępowanie powinno być zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski stwierdził, że z pisma Sądu Rejonowego w L. z dnia 31 maja 2001 r. wynika, że nie toczy się sprawa o rozgraniczenie nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za zasadną. Zdaniem Sądu jakkolwiek trafnie organ administracji zauważył, że w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej nie rozstrzyga kwestii przebiegu granic opierając się w tym względzie na aktualnych podkładach geodezyjnych wynikających z ewidencji gruntów, to jednak domniemanie prawdziwości dokumentów urzędowych może być obalone. Może to mieć miejsce w związku z wszczęciem postępowania rozgraniczeniowego lub innego, zmierzającego do ustalenia granicy nieruchomości inwestora. Nakłada to wówczas na organy obowiązek rozważenia, czy domniemanie prawdziwości dokumentu ewidencyjnego może zostać podważone w postępowaniu rozgraniczeniowym lub innym. Powinno to w niektórych sytuacjach prowadzić do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Obowiązkiem organu orzekającego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę jest ustalenie prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. W niniejszej sprawie skarżący wskazują, iż przed Sądem Rejonowym w L. pod sygn. akt IC 5/00 toczy się postępowanie dotyczące granic wskazanych wyżej nieruchomości. Nie została zatem wyjaśniona kwestia, czy toczy się postępowanie zmierzające do ustalenia granicy pomiędzy tymi nieruchomościami. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyli inwestorzy – I. N. i K. N., wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi W. H. i S. H., ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wnieśli o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisów: – art. 33 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez pominięcie K. N. i I. N.jako stron postępowania, – art. 62 powołanej ustawy, poprzez nieskompletowanie akt niezbędnych do rozpoznania sprawy, – art. 106 § 3 ustawy poprzez nieprzeprowadzenie przez Sąd I instancji z urzędu dowodów uzupełniających, niezbędnych do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, niepowodujących nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy, poprzez uchylenie decyzji organów administracyjnych w sytuacji, gdy organy te nie dopuściły się naruszeń przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, iż była rozważana kwestia zawieszenia postępowania, a mianowicie istniało w obrocie prawnym postanowienie o zawieszeniu (od dnia 10 maja 2001 r. do 22 czerwca 2001 r.), które zostało uchylone przez Wojewodę Małopolskiego ze wskazaniem, że brak jest podstaw do zawieszenia postępowania. Postanowienie Wojewody z dnia 22 czerwca 2001 r. znajduje się w aktach sprawy. Natomiast sprawa zawisła przez Sądem Rejonowym w L., a następnie przed Sądem Okręgowym w N. dotyczyła wydania nieruchomości i jest prowadzone w innym trybie, aniżeli postępowanie rozgraniczeniowe. Z kolei w dniu 18 marca 2004 r. Sąd Okręgowy w N. ustalił, że granica między działką ewidencyjną nr 1576 a działką nr 1047 przebiega wzdłuż linii ewidencyjnej według wyrysu mapy ewidencyjnej inż. Z. S. z dnia 30 czerwca 2000 r. Wobec powyższego trudno podzielić pogląd, że decyzje administracyjne uchylone przez Sąd I instancji naruszały przepisy art. 7, 77 i 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 33 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wnoszący skargę kasacyjną wskazali, że nie został im doręczony odpis skargi złożonej przez W. i S. H. Aż do dnia otrzymania zawiadomienia o rozprawie nie wiedzieli o toczącym się od 2001 r. postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach kasacyjnych: – naruszeniu prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, – naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna jako podstawę wskazanych w niej zarzutów podaje naruszenie przepisów postępowania, to jest "art. 33, 62, 106 § 3 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2000 r. – o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Odnosząc się do przedstawionych wyżej zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, co następuje: 1. W związku z zarzutem naruszenia przez Sąd art. 33 i 62 cyt. ustawy przypomnieć należy, że postępowanie kasacyjne polega na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, którymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Podnosząc zarzut naruszenia przez Sąd określonego przepisu, należy więc wymienić nie tylko naruszenie artykułu ale również – jeżeli składa się on z paragrafów, ustępów, punktów – wskazać należy, które z nich zostały naruszone i na czym to naruszenie polegało a także jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnienia dotyczącego zarzutu naruszenia wymienionych wyżej przepisów można co najwyżej domyślać się, że w przypadku art. 33 P.p.s.a. zarzut dotyczy § 1 – tego artykułu a w przypadku art. 62 punktu 1-go tego przepisu. Podkreślić w związku z powyższym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów jak też stawiania hipotez co do tego, którego z paragrafów czy punktów danego przepisu dotyczy zarzut kasacji. Tak więc wadliwe sformułowanie wymienionego wyżej zarzutu uniemożliwiła Naczelnemu Sądowi przeprowadzenie kontroli kasacyjnej w tym zakresie. Już tylko ubocznie należy zauważyć, że w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym nie zostało zakwestionowane prawo K. N. i I. N. do występowania w charakterze uczestników postępowania na prawach strony. Bezspornym jest bowiem, że zostali oni w prawidłowy sposób powiadomieni o terminie mającej odbyć się przed tym Sądem rozprawy. Podnosząc zarzut naruszenia przez Sąd art. 62 P.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną nie wskazał do czego miała sprowadzać się ewentualna niekompletność akt administracyjnych, powodująca konieczność wydania przez przewodniczącego wydziału stosownych zarządzeń. 2. Za nieuzasadniony uznać także należy zarzut naruszenia przez Sąd art. 106 § 3 P.p.s.a. sprowadzający się do nieprzeprowadzenia dowodu z postanowienia Wójta Gminy L. z dnia 10 maja 2001 r. o zawieszeniu postępowania. Stosownie do brzmienia art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może przeprowadzić uzupełniający dowód z dokumentów "jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości (...)". W okolicznościach niniejszej sprawy tego rodzaju sytuacja nie zachodziła. Jest poza sporem, że Wójt Gminy M. postanowieniem z dnia 10 maja 2001 r. zawiesił postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 1047 w O. a także, iż postanowienie to zostało następnie uchylone przez Wojewodę Małopolskiego decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r. wobec czego wydana została kontrolowana przez Sąd decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę ww. obiektu. W tych warunkach niezrozumiały zupełnie jest zarzut naruszenia przez Sąd art. 106 § 3 P.p.s.a. polegający na nieprzeprowadzeniu przez Sąd dowodu z tego dokumentu. 3. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ cyt. ustawy. Zgodzić należy się ze stanowiskiem reprezentowanym w uzasadnieniu wyroku, że kontrolowana decyzja pozwalająca na budowę domu jednorodzinnego – wydana została z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Z planu zagospodarowania działki wynika, że projektowany budynek mieszkalny miał być usytuowany w odległości 4,50 m od zachodniej granicy działki, której przebieg został zakwestionowany przez W. H. i S. H. W toku postępowania przed organem I instancji wskazywali oni bowiem, że przed Sądem Rejonowym w L. toczy się postępowanie dotyczące przebiegu granicy między działkami nr 1047 i 1576 w O., podając jednocześnie numer sprawy zawisłej przed Sądem. Zważywszy, że wynikająca z planu zagospodarowania działki odległość projektowanego budynku od gminy wynosi zaledwie 4,50 m a spór między stronami dotyczył pasa gruntu o szerokości około 2 m stwierdzić należy, iż powyższa kwestia miała zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Budowa obiektów usytuowanych bezpośrednio przy granicy podlega szczególnej regulacji. Skoro więc organy budowlane powiadomione zostały o toczącym się przed sądem postępowaniu dotyczącym, wg stwierdzeń strony, przebiegu granicy to powyższa okoliczność winna zostać przez nie wyjaśniona. Mogła ona podważyć prawdziwość danych wynikających z ewidencji gruntu. Obowiązkiem organów było zatem wyjaśnić przedmiot i zakres zawisłej przed sądem powszechnym sprawy o sygn. IC 5/00. Domniemanie prawdziwości dokumentu jak trafnie zauważył to Wojewódzki Sąd Administracyjny, może zostać podważone nie tylko w postępowaniu rozgraniczeniowym, ale także każdym innym, w ramach którego może dojść do ustalenia granicy. Ewentualne stwierdzenie, że takie właśnie postępowanie toczy się przed sądem powszechnym, w sytuacji lokalizacji obiektu w odległości zaledwie 4,50 m, winno spowodować zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia sprawy przebiegu granicy. Podzielić zatem należy stanowisko Sądu, iż niewyjaśnienie wskazanej wyżej okoliczności – istotnej dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy – czyniło koniecznym uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Tym samym nie sposób zgodzić się z zarzutami skargi, iż zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. Z wymienionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione na podstawie art. 184 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.