IV SA/Po 806/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Ewa Makosz-Frymus sędzia NSA Paweł Miładowski Protokolant: sekretarz sądowy Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi T.P. na I. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie przyznania Domu Pomocy Społecznej; na II. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie przekazania wniosku według właściwości; 1. stwierdza nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...]i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w G. z dnia [...]r. nr [...]; 2. stwierdza nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...]oraz poprzedzającego go postanowienia Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w G. z dnia [...]r. [...]; 3. uchyla postanowienie z dnia [...]r. nr [...]Kierownika Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w S.; 4. określa, że wymienione w punktach 1 (pierwszym), 2 (drugim) i 3 (trzecim) akty nie mogą być wykonane. /-/P. Miładowski /-/M. Dybowski /-/E. Makosz-Frymus MW Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G. orzeczeniem z dnia [...]r. nr [...]zaliczył T. P. do znacznego stopnia niepełnosprawności o charakterze trwałym, gdzie niepełnosprawność istnieje od dzieciństwa, wymagającą wsparcia w samodzielnej egzystencji tj. korzystania z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki, według potrzeb, wymagającą stałej opieki lub długotrwałej opieki, lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (k. 4). Pismem z dnia [...] marca 2003 r. T. P. zwróciła się do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w G. z prośbą o skierowanie do Domu Pomocy Społecznej [...] w G., przy ul. [...]. Wnioskodawczyni wyjaśniła, że została uznana za osobę całkowicie niezdolną do pracy oraz samodzielnej egzystencji, od urodzenia choruje, a od 1993 r. jest po udarze mózgu z połowicznym dwustronnym niedowładem, w związku z czym porusza się na wózku inwalidzkim i wymaga opieki osób drugich. Ojciec ma umiarkowany stopień niepełnosprawności, matka choruje na nadciśnienie tętnicze; starszy brat, mieszkający w G., jest niepełnosprawny. Troje pozostałego rodzeństwa nie może Jej pomagać. Na podstawie przeprowadzonego [...] maja 2003 r. wywiadu środowiskowego wnioskowano o przyjęcie Zainteresowanej do Domu Pomocy Społecznej w G. ze względu na brak możliwości zapewnienia usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania przez rodzinę i gminę (k. 19 - 12 akt administracyjnych). Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w G. decyzją z dnia [...]r., nr [...]zakwalifikował T.P. do Domu Pomocy Społecznej przy ulicy [...], jednocześnie wskazując, że przewidywana data wydania skierowania do tego Domu to rok 2007, ponieważ wpisano Wnioskodawczynię na listę osób oczekujących na umieszczenie DPS, pod pozycją nr [...]. Uzasadniając wskazano, że z przedstawionej dokumentacji wynika, iż Skarżąca spełnia warunki określone w art. 19 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz.U. 64/98/414 ze zm. - dalej ups), gdyż jest osobą wymagającą całodobowej opieki ze względu na stan zdrowia, a nadto nie ma możliwości zapewnienia Jej usług opiekuńczych w miejscu zamieszkana przez rodzinę i gminę, a tym samym kwalifikuje się do zamieszkania w domu pomocy społecznej. W związku z długim okresem oczekiwania na miejsce w Domu Pomocy Społecznej nr [...] w G. pismem z dnia [...] grudnia 2003 r. Skarżąca zwróciła się do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w G. z wnioskiem o przeniesienie i zakwalifikowanie do Domu Pomocy Społecznej w T.. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...]Kierownik Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w S. postanowił przekazać według kompetencji dokumentację T.P., dotyczącą skierowania do Domu Pomocy Społecznej w T.. Uzasadniając postanowienie wskazano, że z dniem 1 stycznia 2004 r. wszedł w życie zapis art. 10 ust. 2 pkt 5 ups stanowiący, iż do zadań własnych z zakresu pomocy społecznej o charakterze obowiązkowym, realizowanym przez gminy, należy kierowanie do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu i ponoszenie opłat za pobyt mieszkańca gminy umieszczonego w tym domu. Na podstawie nowego brzmienia art. 35 ust. 5 ups decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w takim domu wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Z dniem 1 stycznia 2004 r. Starosta S. stał się organem niewłaściwym w stosunku do spraw związanych z kierowaniem i ustalaniem opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Decyzją z dnia [...]r., nr [...]Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w G. uchylił z dniem [...]r. decyzję Dyrektora Powiatowego Ośrodka Pomocy Rodzinie w G. z dnia [...]r., nr [...]kwalifikująca T. P. do Domu Pomocy Społecznej w G., przy ul. [...] Uzasadniając decyzję wskazano, że w związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 203/03/1966 - dalej udjst), nastąpiła zmiana przepisów ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, dotyczących sposobu kierowania osób do domów pomocy społecznej i ustalania odpłatności za pobyt w tego typu placówce pomocy społecznej. Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 5a ups, do zadań własnych z zakresu pomocy społecznej, realizowanych przez gminy, należy m.in. kierowanie osób tego wymagających do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu i ponoszenie opłat za pobyt mieszkańca gminy umieszczonego w tym domu. Powołano się na treść art. 43 ust. 2a ups, zgodnie z którym właściwy organ zmienia lub uchyla decyzję administracyjną na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa lub jeśli nastąpiły zmiany w sytuacji dochodowej lub osobistej osób otrzymujących świadczenie, a także może zmienić lub uchylić decyzję administracyjną na niekorzyść strony, jeżeli nastąpiły przesłanki, o których mowa w ust. 4 i 5 oraz art. 6 i art. 34 ust. 4a ustawy. Pismem z dnia [...] marca 2003 r. T. P. wniosła odwołanie od decyzji z dnia [...]., uchylającej decyzję kwalifikującą Ją do Domu Pomocy Społecznej w G.. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...]r. Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w G. uznał się niewłaściwym w sprawie skierowania Skarżącej do domu pomocy społecznej i przekazał sprawę organowi właściwemu tj. Ośrodkowi Pomocy Społecznej w B.. Uzasadniając wskazano, że w związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. 203/03/1966) nastąpiła zmiana przepisów ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, dotyczących sposobu kierowania osób do domów pomocy społecznej i ustalania odpłatności za pobyt w tego typu placówce pomocy społecznej. Powołano się na treść art. 35 ust. 5 ups, zgodnie z którym decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w takim domu wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej skierowania do domu pomocy społecznej. Ponieważ Zainteresowana jest mieszkanką R. w gminie B., organem właściwym do rozpatrzenia tego wniosku jest Ośrodek Pomocy Społecznej w B.. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. utrzymało w mocy postanowienie Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w G. z dnia [...]r. nr [...]r. Uzasadniając wskazano, że zgodnie z art. 65 kpa, jeśli organ administracji publicznej do którego wniesiono podanie, uzna się niewłaściwym w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego w sprawie. Powołano nadto art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 64/04/593 - dalej nups) zgodnie z którym decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu kierowania jej do domu pomocy społecznej. W myśl art. 17 ust. 1 pkt 16 nups do zadań własnych gminy należy kierowanie do domu pomocy społecznej. Decyzją z dnia [...]r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w G. z dnia [...]r., nr [...]w sprawie uchylenia z dniem [...]r. decyzji z dnia [...]r., nr [...]kwalifikującej T. P.do Domu Pomocy Społecznej w G., przy ul. [...]i umorzyło postępowanie organu I instancji. Uzasadniając wskazano, że z dniem 1 maja 2004 r. utraciły moc obowiązującą przepisy ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz.U. 64/98/414 ze zm.), na podstawie których wydano zaskarżoną decyzję z dnia 15 marca 2004 r. Zgodnie z art. 150 nups do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, stosuje się przepisy nowej ustawy. W tej sytuacji należało uwzględnić treść przepisu art. 149 ust. 1, 2 i 3 nups, które stanowią, że z dniem wejścia w życie ustawy wygasają decyzje wydane na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej z wyjątkiem decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej oraz decyzje o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Zgodnie z brzmieniem art. 149 ust. 1 nups, decyzja z dnia [...] r. kwalifikująca Zainteresowaną do domu pomocy społecznej, wygasła z dniem 1 maja 2004 r. z mocy prawa. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu Skarżąca wniosła o przywrócenie ważności decyzji z dnia [...]r. kwalifikującej ją do domu pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z postanowieniami art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153/02/1271 ze zm.) - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mimo, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało w zaskarżonej decyzji art. 149 ust. 1 i 3 nups, to wbrew wyraźnemu brzmieniu art. 149 ust. 3 przyjęto, że "zgodnie z brzmieniem art. 149 ust. 1 nups decyzja Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w G. z dnia [...]r. wygasła z dniem [...]. i nie ma potrzeby jej uchylać." Ustawodawca w art. 149 ust 3 nups wprowadził odstępstwo od reguły wygaśnięcia decyzji wydanych na podstawie ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, wskazując, że zachowują moc decyzje o skierowaniu do domu pomocy społecznej oraz decyzje o umieszczeniu w domu pomocy społecznej, wydane przed dniem 1 maja 2004 r. (Ł. Borkowski, R. Krajewski, S. Szymański "Komentarz do nowej ustawy o pomocy społecznej" - W. Pr. Leges 2004, s. 232) Skoro zachodziła przyczyna określona w art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa (bowiem doszło do rażącego naruszenia art. 149 ust. 3 nups), należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 upsa). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że art. 43 ust. 2a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. ups stanowi wyjątkową podstawę uchylenia lub zmiany decyzji na niekorzyść strony, a uchylenie decyzji w warunkach nie odpowiadających wymaganiom powołanego przepisu stanowi rażące naruszenie prawa prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyny wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 (wyrok NSA z: 14 maja 1998 r., sygn. I SA 2113/97; 12 marca 1998 r., sygn. I SA 1975/97). Wbrew ocenie Dyrektora Powiatowego Ośrodka Pomocy Rodzinie w G., wejście w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. 203/03/1966), nie mogło być postrzegane jako zmiana przepisów prawa, o której mowa w art. 43 ust 2a ups. Zgodnie z art. 1 udjst, ustawa określa źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego oraz zasady ustalania i gromadzenia tych dochodów, zasady ustalania i przekazywania subwencji ogólnej oraz dotacji celowych z budżetu państwa. Ustawa ta w żaden sposób nie wpłynęła na możliwość realizacji przez Zainteresowaną praw słusznie nabytych na podstawie ostatecznej decyzji z dnia [...]r. (art. 16 § 1 kpa, St. Nitecki "Obligatoryjne formy weryfikacji administracyjnej w ustawie o pomocy społecznej" - Samorząd Terytorialny 5/03/50-52). W spawie nie doszło do jakichkolwiek zmian w sytuacji osobistej lub dochodowej Strony w rozumieniu art. 43 ust 2 ups, pozostałe przesłanki określone w powołanym przepisie nie miały miejsca. Z tej przyczyny na podstawie art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 upsa orzeczono o nieważności decyzji Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w G. z [...] Wykładnia oświadczeń woli, zawartych w pismach stron winna następować z uwzględnieniem zasady racjonalności postępowania autora pisma (glosa akceptująca Adama Szpunara do uchwały SN z dnia 11 września 1997 r. - III CZP 39/97 - OSNC 12/97/191 - PS 6/98/103). Zainteresowania nie występowała po dniu 31 grudnia 2003 r. z żadnym nowym wnioskiem "o skierowanie do domu pomocy społecznej". W postanowieniu z dnia [...]. nr [...]Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w G., ani w postanowieniu Samorządowego Kolegium z [...]r. - nr [...]organy obu instancji nie wskazują pisma, które skutkowałoby wszczęciem nowej sprawy administracyjnej o "skierowanie T. P. do domu pomocy społecznej". Podstawą do wydania obu postanowień nie mogło być w szczególności wydanie nieważnej decyzji Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w G. z [...] Wniosek Zainteresowanej z dnia [...] grudnia 2003 r. został błędnie przekazany dnia [...] grudnia 2003 r. do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w S. (k. 29). Organy obu instancji błędnie przywołały te same przepisy materialnoprawne, co w decyzji z dnia [...]r. i zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 upsa, należało stwierdzić nieważność zaskarżonego postanowienia, a na podstawie art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 upsa - nieważność postanowienia je poprzedzającego. Błędnie Kierownik Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w S. uznał się z dniem 1 stycznia 2004 r. za organ niewłaściwy w przedmiotowej sprawie, związanej ze skierowaniem Skarżącej do Domu Pomocy Społecznej w T.. Uzasadniając postanowienie z dnia [...]r. organ powołał się na obowiązujący od 1 stycznia 2004 r. zapis art. 10 ust. 2 pkt 5a ustawy o pomocy społecznej, stanowiący, iż do zadań własnych z zakresu pomocy społecznej o charakterze obowiązkowym, realizowanych przez gminy należy kierowanie do domu pomocy społecznej i ponoszenie opłat za pobyt mieszkańca w tym domu, zaś art. 35 ust. 5 cytowanej ustawy, stanowi iż decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu kierowania jej do domu pomocy społecznej. Wyrażone w tym postanowieniu stanowisko, było o tyle błędne, iż przedmiotem sprawy nie było orzekanie o nowej sprawie, wszczętej na podstawie wniosku złożonego pod rządem nowej ustawy, a jedynie o zmianie decyzji z dnia [...] r. w zakresie wniosku, który wpłynął do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w G. dnia [...] grudnia 2003 r. (prezentata k. 27) w tej tylko części, w której należało orzec o skierowaniu do Domu Pomocy Społecznej w T.. W orzecznictwie Sądu Najwyższego i w doktrynie utrwalił się pogląd, że wykroczenie organu prowadzącego postępowanie jedynie przeciwko zasadzie ogólnej kpa stanowi dostateczną podstawę wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego; w szczególności naruszenie zasady informowania obywateli jest samoistną i wystarczającą przyczyną uchylenia decyzji, nawet gdy jest ona zgodna z prawem materialnym (odpowiednio - J. Borkowski - glosa do wyroku NSA z 22.2.1984 - SA/Po 9/84 - OSP 12/85/239; W.Taras: "Informowanie obywateli przez administrację" - Ossolineum 1992 s. 178 p. 3a i aprobująca glosa do wyroku SN z 23.7.1992 - III ARN 40/92 - PiP 3/93/112; wyrok SN z 5.8.1992 - I PA 5/92; wyrok SN z 23.7.1992 - III ARN 40/92 z częściowo krytyczną glosą J. Zimmermanna - PiP 8/93/116. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia zasady szybkości i prostoty (art. 12 § 1 i 2 kpa) - Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w G., właściwy w sprawie w dacie wpłynięcia wniosku (22 grudnia 2003 r. - k. 27 akt administracyjnych) do zmiany decyzji z dnia [...] r. w tej tylko części, w której T. P. wniosła o umieszczenie Jej na okres oczekiwania na umieszczenie Wnioskodawczyni w Domu Pomocy Społecznej [...]w G. - w Domu Pomocy Społecznej w T. (gdzie okres oczekiwania był znacznie krótszy), błędnie przekazał ów wniosek Centrum Pomocy Rodzinie w S., a ów będąc związany granicami wniosku T. P. (art. 36 ust. 1 w zw. z art. 155 kpa - wobec braku przesłanek do zastosowania art. 43 ust. 2a ups), błędnie orzekł postanowieniem z dnia [...]r. - nr [...]. W sprawie o świadczenia z pomocy społecznej organ zobowiązany jest kierować się przede wszystkim dobrem osoby potrzebującej pomocy społecznej (art. 36 ust. 2 ustawy z 1990 r. o pomocy społecznej), działać na jej korzyść poprzez działania nawet z urzędu (wyrok NSA z 15.09.1998 r. I SA 2089/97), a takich działań zabrakło w odniesieniu do Skarżącej, która - co należy szczególnie podkreślić - otrzymuje 470 zł renty i około 144 zł dodatku opiekuńczego (k. 22 akt sądowych), z których zamierza finansować swój pobyt w domu pomocy społecznej. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" i art. 135 upsa, należało uchylić zaskarżone postanowienie. Jedynie na marginesie należy zauważyć, że nie doręczono Zainteresowanej odpisu postanowienia z dnia [...]r. - nr [...]z pouczeniem (k. 30 akt administracyjnych, k. 22-23 akt sądowych). Sąd orzekł o wstrzymaniu wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w G. z dnia [...]r., postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...]r. oraz poprzedzającego je postanowienia Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w G. z dnia [...]oraz postanowienia Kierownika Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w S. z dnia [...] r., w trybie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/P. Miładowski /-/M. Dybowski /-/E. Makosz-Frymus MW