VII SA/Wa 1332/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Asesor WSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant Katarzyna Bednarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi R. S. i K. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2004 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na wznowienie robót budowlanych. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2004 roku, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania R. S. i K. K. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2004r. stwierdzającej z urzędu nieważność w całości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia [...] października 2003r. zezwalającej na wznowienie robót budowlanych przy budowie obiektu przeznaczonego na warsztat samochodowy z częścią socjalną na działkach Nr [...] przy ul. [...] w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniesiono, że z analizy materiału dowodowego sprawy wynika, iż zakwestionowana decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych wydana została, mimo niedotrzymania przez inwestora terminu do przedłożenia inwentaryzacji technicznej oraz projektu ukończenia realizowanego budynku, – do czego był zobowiązany na podstawie art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego. Po bezskutecznym upływie terminu na wykonanie nałożonych obowiązków Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zamiast wydać rozstrzygnięcie przewidziane w art. 51 ust. 2 upomniał inwestora o upływie z dniem [...] sierpnia 2003r. terminu, i udzielił mu dodatkowego terminu 7 dniowego na wykonanie obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...] czerwca 2003r. W tej sytuacji, organ nadzoru uznał, że decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót wydana została z naruszeniem art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego. Ponadto organ ten zauważył, że wydaną decyzją o pozwoleniu na wznowienie robót Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego sanował odstąpienie inwestora od pozwolenia na budowę tj. decyzji Nr [...] Prezydenta miasta [...] z dnia [...] maja 2002r. i zmienił przeznaczenie obiektu budowlanego objętego tą decyzją. Naruszył tym samym art. 36a Prawa budowlanego, który stanowi, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę dopuszczalne jest wyłącznie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. W niniejszej sprawie decyzję mógł, więc wydać inny organ a nie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w ramach art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego. W świetle powyższych okoliczności należało ocenić, ze słusznie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego R. S. i K. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszoinstancyjnej. Skarżący podnieśli, że wykonali wszelkie obowiązki nałożone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją wcześniejszą. Stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie, której dokończono budowę stanowi naruszenie interesu skarżących. Podnieśli także fakt, że zaskarżona decyzja adresowana jest tylko do R. S., mimo, że zarówno decyzja o pozwoleniu na budowę jak i o pozwoleniu na wznowienie robót adresowane były także do K. K. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zajęte stanowisko z decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie trzeba zaznaczyć, iż zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym, które ma charakter nadzwyczajny a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. Przesłanki stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji taksatywnie wylicza art. 156 § 1 pkt1-7 kpa. Niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek z art. 156 § 1 kpa zważywszy na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady stabilności wyrażonej w art. 16 kpa. W przedmiotowej sprawie postępowanie nieważnościowe wszczął z urzędu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego i objął nim decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego m. [...] z dnia [...] października 2003r. znak: [...] zezwalającą R. S. na wznowienie robót przy budowie budynku z przeznaczeniem na warsztat samochodowy z częścią socjalną, na działkach Nr [...] przy ul. [...] w [...], zgodnie z załączonym projektem budowlanym wykonanym przez R. M., stanowiącym integralną część tej decyzji, obejmującym inwentaryzację stanu istniejącego oraz zakres robót budowlanych do wykonania. W decyzji tej organ zawarł także niezbędne warunki, jakie muszą być zachowane po wznowieniu robót. Nałożył też obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie po zakończeniu robót. Podstawę prawną opisanej decyzji stanowił wskazany przez organ art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego w związku 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy "Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80 poz. 718). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność powyższej decyzji po ustaleniu, że inwestorzy S. i K. w sposób istotny odstąpili od wydanej im decyzji o pozwoleniu na budowę Prezydenta m. [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2002r.. Decyzja ta przewidywała przebudowę istniejącego budynku gospodarczego na budynek parterowy przeznaczony na garaż. Inwestorzy zaś zwiększając gabaryty budynku z przekroczeniem linii zabudowy oraz zmieniając konstrukcję dachu realizowali obiekt z przeznaczeniem na warsztat samochodowy z myjnią ręczną. Organ pierwszej instancji stwierdzając nieważność decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał legitymacji do wydania na podstawie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego przedmiotowego pozwolenia. Wydając taką decyzję organ przekroczył ramy pozwolenia na budowę, udzielonego decyzją Prezydenta miasta [...] z dnia [...] maja 2002r., które nadal pozostaje w obrocie prawnym. Zdaniem organu nadzorczego dopuszczenie do zmiany użytkowania obiektu po samowolnej rozbudowie i przebudowie więźby dachowej wymagało odrębnego pozwolenia budowlanego od właściwego organu. Kompetencji takich nie posiadał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]. Wydanie, więc decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa wyczerpując przesłankę z art. 156 § pkt 2 kpa. Organ odwoławczy podzielając w pełni powyższe stanowisko organu pierwszej instancji podniósł dodatkowo, że inwestor uchybił terminu i nie wykonał w zakreślonym terminie nałożonych obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wg tego organu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego winien był na podstawie art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego nakazać zaniechania dalszych robót bądź nakazać rozbiórkę obiektu lub jego części. Należy, więc ocenić, że decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót wykonana została z naruszeniem art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego. Decyzja ta sanuje odstępstwo od pozwolenia na budowę udzielonego przez Prezydenta miasta [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2002r. oraz akceptuje zmianę sposobu użytkowania budynku wykonanego z odstępstwem od pozwolenia na budowę. Wydanie takiej decyzji nie należy do kompetencji organu nadzoru budowlanego w ramach przepisu art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego, – czyli jej wydanie rażąco narusza wskazany przepis. W ocenie Sądu powyższe wywody organów obu instancji są niezasadne. W sprawie bezsporny jest fakt, ze inwestorzy w sposób istotny odstąpili od decyzji Nr [...] o pozwoleniu na budowę, nie dopełniając wymogów z art. 36a Prawa budowlanego, który to przepis dopuszcza odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Wbrew odrębnemu stanowisku organów nadzorczych to właśnie odstąpienie istotne bez spełnienia warunku z art. 36a Prawa budowlanego stanowi podstawę wszczęcia postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którego kompetencje taksatywnie określa art. 83 Prawa budowlanego. Do podstawowych kompetencji należy stosowanie do art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie po stwierdzeniu istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo postanowieniem z dnia [...] maja 2003r. wstrzymał na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego roboty budowlane prowadzone przez inwestorów S. i K. Również w terminie określonym art. 51 Prawa budowlanego i zgodnie ze swymi kompetencjami Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2003r. nałożył na inwestorów określone obowiązki wskazując jako podstawę prawną art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Decyzja ta nie została zaskarżona i uzyskując charakter ostateczności stała się wiążąca dla organów w dalszym postępowaniu administracyjnym dotyczącym przedmiotowej inwestycji budowlanej. Odpis tej decyzji został doręczony także Prezydentowi miasta [...], który zgodnie a art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego winien uchylić decyzję o pozwoleniu na budowę. Fakt, iż organ architektoniczno-budowlany nie uchylił wydanej wcześniej decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] nie powoduje wyłączenia kompetencji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynikających z art. 51 Prawa budowlanego w prowadzonym postępowaniu a dotyczącym odstępstwa od pozwolenia na budowę. Organ ten zachował kompetencje bez względu na to, czy realizowany z odstępstwem obiekt budowlany zachował przeznaczenie tylko na garaż czy też zmienił na warsztat samochodowy. Jak zaznaczono wyżej skoro decyzja nakładająca na inwestorów określone obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 z dnia 2 czerwca 2003r. – w celu doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem stała się ostateczna – jest wiążąca dla organów i wywołuje określone skutki prawne. Oznacza to, że po wykonaniu nałożonych obowiązków organ, który je nałożył zobligowany jest zgodnie z art. 51 ust 1a Prawa budowlanego wydać decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, wstrzymanych postanowieniem w trybie art. 50 Prawa budowlanego. Fakt, że inwestorzy w sprawie niniejszej wykonali obowiązki nałożone decyzją z dnia [...] maja 2003r. jest niesporny w świetle materiałów sprawy. Nie można jednak uznać za rażące naruszenie prawa faktu, iż obowiązki te nie zostały wykonane w zakreślonym w decyzji terminie, skoro organ na wniosek inwestora S. przedłużył ten termin do [...] września 2003r. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zgodnie z przepisami art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego i na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. "O zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw" wydał decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót. Decyzja ta była prawną konsekwencją wcześniejszej decyzji nakładającej na inwestorów określone obowiązki budowlane, które wykonano. Te okoliczności zostały niezauważone i pominięte w ocenie obu organów w postępowaniu nadzorczym. Należy też zauważyć, iż żaden z organów nie wskazał prawidłowo zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa uzasadniających stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Pozwolenie na wznowienie robót budowlanych nie jest równoznaczne z pozwoleniem na użytkowanie obiektu wykonanego z odstępstwem od pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Obowiązek uzyskania dodatkowo pozwolenia na użytkowanie nałożył na inwestorów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po zakończeniu robót doprowadzających do stanu zgodnego z prawem. Na zakończenie powyższych rozważań uzasadniających uchylenie decyzji obu instancji należy jeszcze raz zaakcentować, ze dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja nakładająca na inwestora obowiązki na podstawie art. 51 Prawa budowlanego brak podstaw do eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanej skutkiem wykonania tychże obowiązków. Z mocy art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji.