II SA/Wa 1443/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Adam Lipiński, Protokolant Monika Niewińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3) postanawia przyznać adwokatowi E. P. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem nieopłaconej pomocy prawnej Komendant [...] Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., wydanym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 43 ust. 3 i art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) zwolnił [...] T. S. z dniem 31 grudnia 2003 r. ze służby w Policji nadając orzeczeniu rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu rozkazu organ wskazał, że Prokurator Prokuratury Rejonowej W. postawił skarżącemu zarzut popełnienia przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego polegający na tym, że w nocy z [...] na [...] października 2003 r. przy ulicy [...] w W., działając wspólnie i w porozumieniu z C. H., posługując się bronią palną, dokonał rozboju na osobie Z. S., w ten sposób, że grożąc ww. natychmiastowym użyciem broni palnej, a nadto używając wobec niego przemocy, polegającej na przytrzymywaniu go, po uprzednim doprowadzeniu do stanu bezbronności poprzez [...] pozbawił go wolności wywożąc samochodem w okolice W. koło L., gdzie następnie groził mu pozbawieniem życia, zaś C. H. bił go pałką po nogach, po czym pozostawili go przywiązanego do drzewa, zabierając w celu przywłaszczenia samochód osobowy marki M. o wartości [...] zł na szkodę J. Z. oraz portfel z zawartością pieniędzy polskich i walut obcych, dowód osobisty, prawo jazdy, paszport, książeczkę wojskową, dowód rejestracyjny ww. samochodu, koło zapasowe oraz dwa telefony komórkowe o łącznej wartości [...] zł tj. o czyn z art. 280 § 2 kk w zb. z art. 189 § 1 kk w zw. z art. 11 § 2 kk. Ponadto wobec funkcjonariusza Sąd Rejonowy W. zastosował w dniu [...] października 2003 r. środek zapobiegawczy w postaci tymczasowego aresztowania na okres 3 miesięcy. Z uwagi na postawienie T. S. zarzutu popełnienia przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego, Komendant Rejonowy Policji W. rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] października 2003 r., wydanym na podstawie art. 39 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 6 kwietnia o Policji, zawiesił skarżącego w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy. Komendant Rejonowy Policji W., mając na względzie charakter i wagę zarzucanego policjantowi czynu, wystąpił z wnioskiem do Komendanta Stołecznego Policji o rozwiązanie ze skarżącym stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 powołanej ustawy o Policji. Wniosek Komendanta Rejonowego W. stanowił podstawę wszczęcia procedury rozwiązania stosunku służbowego ze skarżącym. O powyższym [...] T. S. został poinformowany w dniu [...] listopada 2003 r. pismem z dnia [...] listopada 2003 r. Wystąpiono również zgodnie z art. 43 ust. 3 powołanej ustawy o Policji z pisemną prośbą do Zarządu Terenowego NSZZ Policjantów Komendy Rejonowej Policji W. o wyrażenie opinii w formie uchwały związku zawodowego policjantów w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 powołanej ustawy o Policji. Zarząd Terenowy NSZZ Policjantów KRP W. uchwałą z dnia [...] listopada 2003 r. nie wniósł uwag co do zasadności zwolnienia skarżącego ze służby w Policji w oparciu o tę podstawę prawną. Pismem z dnia [...] listopada 2003 r. skierowanym do Komendanta Stołecznego Policji skarżący wystąpił o wstrzymanie procedury zwolnienia go ze służby w Policji do czasu zakończenia postępowania karnego. W piśmie tym zapewniał jednocześnie o swojej niewinności. Powołując się ponadto na swoją dobrą opinię w dotychczasowej służbie nie zgadzał się skarżący z uchwałą Zarządu Terenowego NSZZ Policjantów KRP W. Pismo to potraktowano jako zażalenie i wystąpiono do organu nadrzędnego związku o jego rozpatrzenie. Zarząd Wojewódzki NSZZ Policjantów Komendy Stołecznej Policji w W. uchwałą z dnia [...] grudnia 2003 r. nie wniósł uwag do uchwały Zarządu Terenowego NSZZ Policjantów KRP W. Komendant Stołeczny Policji zaś prośbę skarżącego z dnia [...] listopada 2003 r. w przedmiocie wstrzymania procedury zwolnienia go ze służby w policji rozpoznał odmownie. Uzasadniając decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji Komendant Stołeczny Policji w W. wskazał, że charakter zarzucanego skarżącemu czynu, jego negatywna ocena w miejscu pełnienia służby oraz fakt utraty zaufania i wiarygodności u przełożonych i współpracowników powodują, że nie może on pełnić służby w szeregach Policji, a tym samym wykonywać czynności służbowych jako funkcjonariusz publiczny. Wskazał ponadto, że wszystkie wskazane okoliczności sprawy wskazują, że policjant utracił przymiot nieposzlakowanej opinii, o której mowa w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji. Zawód policjanta jest zawodem zaufania społecznego i dlatego dalsze pozostawanie skarżącego w szeregach Policji narusza ważny interes służby. W interesie służby, który jest tożsamy z interesem społecznym, leży, aby ustawowe zadania Policji były realizowane przez osoby spełniające określone przepisy ustawy o Policji. Od powyższego rozkazu skarżący odwołał się, jednakże Komendant Główny Policji rozkazem z dnia [...] maja 2004 r. utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że ustawa o Policji wprawdzie nie precyzuje co należy rozumieć pod pojęciem "ważny interes służby", jednakże ukształtował się pogląd mówiący, że na tej podstawie dokonuje się zwolnień funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby, a nie można ich zwolnić na innej podstawie. W sprawie nie zachodzi żadna obligatoryjna z przesłanek zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji, określonych w art. 41 ust. 1 o Policji. Policjant ten nie zgłosił również pisemnego wystąpienia ze służby (art. 41 ust. 3 ustawy). W ocenie Komendanta Głównego Policji nie było również podstaw do wszczęcia postępowania w trybie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji. Organ wskazał ponadto, że zwolnienie funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji jest dla skarżącego korzystniejsze, co wynika z art. 114 ust. 3 ustawy o Policji. W przepisie tym bowiem ustawodawca określił, że policjant zwalniany ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy otrzymuje tylko 50 % odprawy, zaś w przypadku zwolnienia z powodu ważnego interesu służby otrzymuje 100 % odprawy. Uzasadniając zaś zwolnienie funkcjonariusza z tej właśnie przyczyny (ważny interes służby) organ wskazał, że służba w Policji jest szczególnym rodzajem służby publicznej, podlegającym określonym rygorom. Skarżący jak każdy policjant zobowiązał się m. in. do zachowania nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1 ustawy) oraz do przestrzegania złożonego ślubowania, w którym przyrzekł strzec bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli, przestrzegać prawa, dyscypliny służbowej, wykonywać polecenia przełożonych, strzec honoru, godności i dobrego imienia służby a także przestrzegać zasad etyki zawodowej (art. 27 ust. 1 ustawy). Komendant Główny Policji wskazał, że T. S. nie wypełnił tych zobowiązań, bowiem wskazanymi zachowaniami udowodnił, że nie może realizować żadnego z powierzonych mu zadań, stanowiących zadania Policji i dlatego w interesie służby leży rozwiązanie stosunku służbowego funkcjonariusza. T. S. zaskarżył decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając organowi, że decyzja o zwolnieniu go ze służby jest niesłuszna i krzywdząca. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumenty zawarte w decyzji organu pierwszej i drugiej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy Administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Rozpoznając sprawę w granicach wskazanych wyżej kryteriów stwierdzić należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby, gdy wymaga tego "ważny interes służby". Jak słusznie zauważył Komendant Główny Policji w swojej decyzji, pojęcie "ważnego interesu służby" nie zostało w ustawie bliżej określone. W praktyce, na podstawie tego przepisu dokonuje się zwolnień takich funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby w Policji, a nie można ich zwolnić na innej podstawie prawnej. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzeczeniu z dnia 21 kwietnia 1999 r. o sygnaturze akt II SA 426/99, wskazując jednocześnie, iż przesłanka "ważnego interesu służby" winna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana poprzez wskazanie okoliczności faktycznych, składających się na taką ocenę. Okoliczności te winny odnosić się do art. 1 powołanej ustawy o Policji. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę w pełni akceptuje ten pogląd. Użycie w tym przepisie sformułowania "można zwolnić" oznacza, że zwolnienie ze służby na podstawie tego przepisu ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało tzw. uznaniu administracyjnemu. Organ administracji, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swoich uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, a przed wydaniem decyzji (art. 7, art. 10 § 1 i art. 77 kpa) rozpatrzyć stan faktyczny sprawy w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Tymczasem w niniejszej sprawie organ takiego postępowania nie przeprowadził i ograniczył się do stwierdzenia, że skarżący naruszył ważny interes służby. Stanowisko swoje wywiódł z faktu postawienia skarżącemu przez Prokuratora Rejonowego Prokuratury M. zarzutów popełnienia czynu o znamionach przestępstwa z art. 280 § 2 kk w zb. z art. 189 § 1 kk w zw. z art. 11 kk, a następnie zastosowania wobec niego tymczasowego aresztowania. Organ wskazał ponadto, że zachowanie skarżącego polegające na zaborze cudzej rzeczy przy użyciu broni palnej, pozbawienie wolności drugiej osoby poprzez użycie przemocy polegającej na przytrzymaniu jej, po uprzednim doprowadzeniu do stanu bezbronności przez [...], grożeniu tej osobie pozbawieniem życia i pozostawieniu jej przywiązanej do drzewa, może stanowić przesłankę, dla której funkcjonariusz taki nie może pełnić służby w Policji. Wskazał również, że skarżący swoim zachowaniem udowodnił, że nie może realizować żadnego z powierzonych mu zadań, stanowiących zadania Policji. Otóż zdaniem Sądu sam fakt wszczęcia postępowania karnego nie może jeszcze świadczyć o tym, iż skarżący popełnił czyn, o który jest podejrzany. Organ administracji nie dokonał zaś samodzielnych ustaleń pozwalających na przyjęcie, iż skarżący popełnił czyn uniemożliwiający jego dalsze pozostawanie w Policji, czy też utracił – jak to określono w zaskarżonej decyzji przymiot nieposzlakowanej opinii wymaganej od funkcjonariuszy Policji. Faktu zaś popełnienia przestępstwa i naruszenia z tego powodu ważnego interesu służby nie można ustalać wyłącznie na podstawie czynności postępowania karnego, które nie zostało zakończone prawomocnym wyrokiem (porównaj wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 sierpnia 2003 r. o sygnaturze akt III RN 61/02). Wskazać należy bowiem, że postępowanie karne uzyskuje szczególne znaczenie prawne wtedy tylko, gdy zakończone jest prawomocnym wyrokiem skazującym. Prowadzenie samego postępowania karnego przeciwko funkcjonariuszowi nie przesądza jeszcze o popełnieniu przestępstwa, o które jest podejrzany. Nieprawidłowa jest zatem taka interpretacja przepisu art. 41 ust. 2 pkt 5 powołanej ustawy o Policji, która z samego faktu prowadzenia postępowania karnego przeciwko funkcjonariuszowi Policji, uzasadnia zwolnienie go ze służby. Organ stosując zatem art. 41 ust. 2 pkt 5 powołanej ustawy o Policji nie może poprzestać jedynie na wskazaniu okoliczności wszczęcia postępowania karnego przeciwko funkcjonariuszowi Policji i zastosowaniu w stosunku do niego tymczasowego aresztowania, lecz musi wykazać w sposób niebudzący wątpliwości, że dalsza służba funkcjonariusza naruszać będzie dobro służby, a zawieszenie go w czynnościach służbowych nie ochroni tego dobra służby w sposób dostateczny. Potwierdzeniem tego stanowiska jest orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 października 2004 r. o sygnaturze akt. K 1 /04, w którym Trybunał orzekł o zgodności z Konstytucją art. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy – Kodeks celny oraz o zmianie ustawy o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 120, poz. 1122). Badanym przez Trybunał przepisem wprowadzono do ustawy o Służbie Celnej, jako obligatoryjną podstawę zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby, wniesienie przeciwko niemu aktu oskarżenia o umyślne popełnienie przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego oraz zastosowanie tymczasowego aresztowania, mimo istnienia w ustawie o Służbie Celnej fakultatywnej przesłanki zwolnienia gdy wymaga tego dobro służby. Wskazać należy, że do czasu tej nowelizacji unormowania w zakresie możliwości zwolnienia ze służby zarówno w stosunku do policjantów jak i funkcjonariuszy celnych są niemal identyczne. Wprowadzenie zatem przez ustawodawcę tej nowej przesłanki zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby, mimo istnienia możliwości zwolnienia go ze względu na dobro służby wskazuje, że przesłanki te nie są tożsame. Zwolnienie zatem funkcjonariusza ze względu na dobro służby wymaga od organu przeprowadzenia szczególnie wnikliwego postępowania w sprawie z uwzględnieniem interesu służby oraz interesu funkcjonariusza. Na aprobatę zasługuje troska Komendanta Głównego Policji, o to, aby funkcjonariusze Policji spełniali ustawowe wymogi do pełnienia służby, w tym posiadali przymiot nieposzlakowanej opinii, lecz należy pamiętać o tym, że na tle obowiązującej ustawy o Policji, zwiększonym obowiązkom funkcjonariuszy odpowiada wzmożona ochrona ich stosunku służbowego. Stąd też wskazana przesłanka "ważnego interesu służby" winna być skonkretyzowana i ustalona w sposób niebudzacy wątpliwości. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji. O wykonalności wyroku orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.