II SA/Gd 523/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Przybielski, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.), Asesor WSA Krzysztof Retyk, Protokolant Marta Went, po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi I. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22 stycznia 2002 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 26 czerwca 2000 r., nr [...], 2. określa, że wymienione w punkcie pierwszym decyzje nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia 26 czerwca 2000r. Nr [...] Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego poprzez dobudowę w poziomie I piętra od strony ogrodu, w obrysie parteru ( z wyłączeniem garażu usytuowanego w przyziemiu) jednego pokoju; dobudowę w poziomie II piętra do ściany północno-wschodniej oraz części ściany południowo - zachodniej (w obrysie I piętra po rozbudowie) pomieszczeń mieszkalnych oraz przebudowę istniejącego nad częścią budynku strychu w celu przykrycia dachem dwuspadowym całego budynku (po rozbudowie) z przeznaczeniem poddasza na strych. Decyzję wydano na podstawie art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1 i 3 i art. 42 ustawy z dnia 07.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 z późn. zmianami), art. 104 KPA oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] w [...] z dnia 04.02.1988 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 1988 r. nr [...] poz. [...]) zmienioną uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 28.04.1993 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 1993 r. nr [...], poz. [...]) oraz uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z 30 listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 1994 r. nr[...] poz. [...]). W uzasadnieniu wskazano, iż działka położona jest w obrębie terenu oznaczonego symbolem G 13MN - teren zabudowy jednorodzinnej z usługami podstawowymi i projektowanym rodzinnym domem dziecka. Dopuszcza się uzupełnienie ewidentnych luk budowlanych domami jednorodzinnymi mieszkaniowe - usługowymi i usługowymi z wyjątkiem usług uciążliwych. Tereny państwowe należy przeznaczyć wyłącznie pod urządzenia usługowe. Organ wskazał, że przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki przy ul. [...] 3 w [...] uwzględniono zamierzenia inwestora, ustalenia obowiązującego planu miejscowego oraz uwagi wniesione w trakcie postępowania administracyjnego przez właścicieli działki przy ul. [...] – I. J. oraz A. G.jak również dołączone przez inwestora oświadczenie D. W. - właścicielki działki przy ul. [...] zawierające zgodę na nadbudowę budynku przy ul. [...] oraz na wykonywanie wszelkich prac na granicy. Wyżej cytowany plan nie zawiera ograniczeń dotyczących wysokości projektowanej zabudowy. Tak więc planowana przez inwestora na tej działce inwestycja polegająca na rozbudowie domu mieszkalnego jednorodzinnego nie narusza ustaleń tego planu. Zatem, w myśl art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie można było odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ponieważ zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami obowiązującego planu. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła I. J. wnosząc o ponowne wnikliwe przeanalizowanie wszystkich okoliczności sprawy i zmianę decyzji poprzez ustanowienie zakazu podwyższania budynku ponad przeciętną wysokość zabudowy okolicy. Odwołująca się stwierdziła, że mający powstać w wyniku nadbudowy budynek, będzie budynkiem znacznie wyższym od budynków sąsiednich. Planowana zabudowa będzie zatem burzyć istniejący porządek architektoniczno planistyczny terenu i spowoduje powstanie budynku absolutnie nieprzystającego do istniejącej już zabudowy. Organ I instancji, odsyłając w tej części do postępowania o wydanie zezwolenia na budowę, gdzie mają być rozstrzygane kwestie szczegółowe, nie zauważa, iż już w obecnej decyzji przesądza się kwestię dopuszczalności samej rozbudowy, nie stawiając żadnych ograniczeń w zakresie wysokości planowanego budynku. Dlatego już na tym etapie postępowania organ I instancji winien rozstrzygnąć kwestię dopuszczalnej wysokości planowanej rozbudowy, ze względu na uwarunkowania architektoniczno planistyczne terenu. Przegląd projektów budynków znajdujących się w okolicy zamierzonej inwestycji, doprowadza do wniosku, iż planowana inwestycji nie przystaje planistycznie do istniejących budynków. Nadto zarzuciła, że decyzja pomija inną istotną w sprawie okoliczność. Budynek mający być przedmiotem rozbudowy stanowi część budynku bliźniaczego. Rozbudowa jednej części bliźniaka, spowoduje powstanie nowej całości, zupełnie innej od poprzedniej, niesymetrycznej różniącej się wysokościami poszczególnych części bliźniaka. Jest to rozwiązanie niedopuszczalne z punktu widzenia zasad sztuki architektonicznej. Decyzją z dnia 22 stycznia 2002r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 39 ust.l, art.41 ust. 1, art. 43 ustawy z dnia7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U.Nr 15 poz. 139 z 1999r. ze zm) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego teren, na który usytuowana jest nieruchomość, dla której ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, oznaczony jest symbolem G 13 MN i przeznaczony jest pod budownictwo jednorodzinne z usługami podstawowymi i projektowanym domem dziecka. Dopuszcza się uzupełnienie luk budowlanych domami jednorodzinnymi mieszkaniowo-usługowymi. Plan nie zawiera żadnych zakazów ani nakazów w przedmiocie zabudowy, dlatego też brak jest podstaw do ograniczenia wysokości planowej inwestycji. Mając na względzie przepisy prawa obowiązujące w zakresie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jak również ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ stwierdził, że zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem M. B. jest zgodne z tymi przepisami, skutkiem czego nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Rozważając zarzuty zawarte w odwołaniu należy stwierdził natomiast, iż nie podnoszą one żadnej merytorycznej, istotnej dla interesu skarżącej kwestii. Troska o zachowanie ładu architektonicznego winna być przedmiotem uwagi przede wszystkim organów właściwych gminy i z pewnością organ uprawniony do wydania pozwolenia na budowę rozpozna w trakcie prowadzonego postępowania, w oparciu o obowiązujące w tym względzie przepisy, sprawę również wysokości budynku będącego przedmiotem rozbudowy. Postępowanie zmierzające do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest bowiem pierwszym etapem procesu inwestycyjnego, w którym rozpoznawana jest przede wszystkim zgodność zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisami prawa w tym zakresie obowiązującymi, a te nie zawierają żadnych ograniczeń wysokości zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej na wspomnianym terenie. Ewentualne ograniczenia wysokości zabudowy mogą być rozpatrywane w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy, ale już tylko w postępowaniu zmierzającym do wydania wnioskodawczym pozwolenia na budowę, które to postępowanie jest kolejnym etapem procesu inwestycyjnego. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego I. J. wskazując, iż podstawową kwestią jest zamiar znacznego podwyższenia budynku sąsiadującego z jej posesją. Skarżąca podniosła, że na południowej stronie jej domu na parterze i piętrze, naprzeciw domu inwestorki znajdują się pokoje dzienne i taras. Po podwyższeniu istniejącego ośmiometrowego domu o dwie kondygnacje, tzn. około siedem metrów, wytworzy się ściana około piętnastometrowa. Dom pozbawiony zostanie słońca i widoku, pogorszą się warunki mieszkaniowe, wieloletni ogród i sad ulegną degradacji, ponad to spowoduje to, że wartość mojego domu ulegnie znacznemu obniżeniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchylając wcześniejszą decyzję, spowodowało wycofanie przez M. B. wniosku o rozbudowę i założenie pozornie "nowej sprawy", dotyczącej tego samego niezmienionego w swej istocie zamierzenia inwestycyjnego, to jest tej samej nieruchomości z udziałem tych samych stron. Dach pozostaje nadal wysoki. Projektowana kondygnacja podnosząca dodatkowo wysokość nowego skośnego dachu nie została zlikwidowana, jedynie zmieniono na planach nazwę znajdujących się tam pomieszczeń o przeznaczeniu mieszkalnym, na "strych nieużytkowy". W budynku podpiwniczonym przy podwyższaniu go skośnym dachem, nie jest zasadna budowa dodatkowej kondygnacji przeznaczonej na strych nieużytkowy, skoro koliduje to z interesami skarżącej. Takie postępowanie jest próbą ominięcia niekorzystnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i temu skarżąca się sprzeciwia. W istniejącym stanie zabudowy, wszelkie zmiany niekorzystne dla zainteresowanych nie powinny uzyskać zgody. Wydawane M. B. decyzje na rozbudowę nie powinny pogarszać warunków życia i zamieszkania skarżącej oraz powinny chronić jej interesy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z kolei art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 40 ust. 1 obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan ten, w świetle art. 7 powołanej ustawy, jest przepisem gminnym, czyli stanowi on tzw. prawo miejscowe obowiązujące na terenie, którego dotyczy. Zgodność z tym planem projektowanego zamierzenia inwestycyjnego jest podstawowym kryterium rozstrzygnięcia w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, W sprawie niniejszej jest poza sporem, iż nieruchomość, na której projektowana jest przez inwestora rozbudowa istniejącego budynku bliźniaczego położona jest w obrębie terenu oznaczonego symbolem G 13MN - teren zabudowy jednorodzinnej z usługami podstawowymi i projektowanym rodzinnym domem dziecka. Dopuszcza się uzupełnienie ewidentnych luk budowlanych domami jednorodzinnymi mieszkaniowo - usługowymi i usługowymi z wyjątkiem usług uciążliwych. Tereny państwowe należy przeznaczyć wyłącznie pod urządzenia usługowe. Organy orzekające w rozpoznawanej sprawie, ustalając warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie wzięły jednakże pod uwagę treści art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowiącym, iż w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury. Przepis ten wymaga, by forma architektoniczna obiektów budowlanych była zharmonizowana z otoczeniem, uwzględniała walory krajobrazu i wpływała na estetykę otoczenia. Spełnienie tych wymagań w odniesieniu do projektowanej w niniejszej sprawie rozbudowy jednej części budynku bliźniaczego sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy dokonanie tej rozbudowy nie spowoduje powstania dysharmonii w stosunku do drugiej części tego budynku oraz czy nie zburzy ładu otoczenia. Kwestia zharmonizowania rozbudowywanego obiektu z otaczającą zabudową -podnoszona także przez skarżącą- winna być uwzględniona już na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast podnoszony zarzut zacienienia budynku i ogrodu skarżącej nie może być badany na tym etapie postępowania. Może on być natomiast przedmiotem rozważań na etapie zatwierdzania projektu budowlanego oraz wydawania pozwolenia na budowę. Organy administracji dokonały zatem przedwczesnej oceny zgodności projektowanej rozbudowy z ustaloną treścią planu zagospodarowania przestrzennego w świetle braku jednoznacznego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego pod kątem zastosowania art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przy wydaniu decyzji doszło zatem do naruszenia przepisów art. 7 i 77 § 1 Kpa. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien zgodnie z art. 7 i 77 § 1 Kpa dokonać prawidłowych ustaleń faktycznych we wskazanym powyżej zakresie i dopiero wówczas zastosować treść stanowiącego przepis gminny miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, iż uchylone decyzje nie może być wykonana. Wykonanie wadliwej i uchylonej decyzji w okresie do uprawomocnienia się wyroku jest bowiem aksjologicznie nieuzasadnione.