II SA/Op 48/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Ewa Janowska asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant : sekretarz sądowy Jolanta Hadała po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2005 r. na rozprawie H. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem 1) uchyla zaskarżona decyzję i poprzedzającą ja decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasadza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz skarżącego H. K. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi H. K. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...] nakazującą W. L. zamurowanie dwóch otworów okiennych znajdujących się w budynku jednorodzinnym mieszkalnym, położonym w S. przy ul. [...]. Wydanie tych orzeczeń poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: Pismem z dnia 29 maja 2003 roku H. K. zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] o samowoli budowlanej dokonanej przez jego sąsiada W. L. a polegającej na wymianie okien bez zezwolenia oraz zamontowaniu przechowalni na ziarno typu BIN. Po przeprowadzeniu wizji lokalnej w dniu 11 lipca 2003 roku organ I instancji decyzją z dnia 23 lipca 2003 roku nr [...] wydaną na podstawie art. 105 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne "w sprawie wymiany stolarki okiennej w budynku mieszkalnym zlokalizowanym w S. przy ul. [...] przez W. L. z uwagi na jego bezprzedmiotowość". W motywach tej decyzji podkreślono, że W. L. zgłosił zamiar przystąpienia do robót budowlanych polegających na wymianie stolarki okiennej w dniu 31 stycznia 2003 roku składając stosowny wniosek wraz ze szkicem budynku i okna podlegającego wymianie. W odpowiedzi starosta [...] jako właściwy organ administracji architektoniczno – budowlanej powiadomił inwestora pismem z dnia 19 lutego 2003 roku, iż nie wnosi sprzeciwu co do robót objętych zgłoszeniem. Dalej podniesiono, że podczas przeprowadzonych oględzin stwierdzono stan faktyczny odpowiadający zgłoszeniu. Skoro zatem W. L. wykonał prace na podstawie i zgodnie ze zgłoszeniem a władza architektoniczno – budowlana nie wniosła sprzeciwu to brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej. Na skutek odwołania H. K. decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] została uchylona w dniu 28 sierpnia 2003 roku decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo Budowlane (DZ. U. 2000 r., nr 106, poz.1126 z późn. zm.) a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uchylając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy zwrócił uwagę, że inspektor powiatowy nie odniósł się w żaden sposób do faktu, że zarówno sporne okno jak i inne zlokalizowane bezpośrednio przy granicy nie spełniają norm i przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej. Zwrócono uwagę, że z materiału dowodowego zawartego w aktach wynika, iż nie tylko wymieniono sporne okno ale również usunięto część luksferów znajdujących się w ścianie budynku W. L. Zdaniem organu odwoławczego w postępowaniu należało ustalić, czy projekt budowlany budynku przewidywał istnienie otworów okiennych i ich usytuowanie w obecnym kształcie, a także kiedy miało miejsce ewentualne usunięcie części luksferów i przeszklenie tak powstałego otworu oknem z szyba zwykłą. Zdaniem organu odwoławczego należało także rozważyć jakiego rodzaju szyba istniała w otworze okiennym przed wymianą spornego okna, a także jaki wpływ mają okna w ich obecnym stanie na bezpieczeństwo nieruchomości sąsiedniej zwłaszcza w aspekcie ochrony przeciwpożarowej. W toku ponownego postępowania przed organem I instancji przesłuchano I. L. i W. L., który złożył do akt projekt budynku mieszkalno - inwentarskiego z grudnia 1974 roku. Ponadto w toku postępowania przesłuchano w charakterze świadka H. K. W wyniku tych czynności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] decyzją z dnia [...], nr [...] wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego i na podstawie art. 104 kpa nakazał W. L. "zamurowanie dwóch górnych otworów okiennych" znajdujących się na klatce schodowej w budynku jednorodzinnym, mieszkalnym położonym w S. przy ul. [...]. W motywach decyzji organ I instancji powołał się na złożoną dokumentację budowlaną oraz wyjaśnienia zainteresowanych i zeznania świadka wskazując, iż W. L. wstawiając w miejsce "dwóch górnych otworów okiennych wypełnionych pustakami szklanymi, okna z szybą zwykłą tzn. szybą nie spełniającą wymagań klasy odporności ogniowej ściany oddzielenia przeciwpożarowego naruszył rozporządzanie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 roku. Odnosząc się do "otworu okiennego zlokalizowanego na piętrze budynku mieszkalnego" organ stwierdził, iż brak jest dowodów wskazujących w jakim zakresie i czy w ogóle zaistniała samowola polegająca na "zmianie wypełnienia otworu okiennego z pustaka szklanego na okno z szybą zwykłą". Powołano się przy tym na rozbieżności w oświadczeniach samego H. K. składanych w toku postępowania. Zwrócono także uwagę na wątpliwości których nie usuwają zeznania świadka H. K. Dlatego jak zaznaczył organ I instancji przy istnieniu rozbieżności w oświadczeniach H. K. za wiarygodne przyjęto zeznania W. L., który poparł je oświadczeniami pięciu świadków. Końcowo zwrócono uwagę na przepisy techniczno – budowlane obowiązujące w dacie budowy budynku. W szczególności zwrócono uwagę na §12 Rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, które dopuszczały lokalizację otworu okiennego ze stolarką okienną z szybą zwykłą przy istnieniu minimum 8 metrów odległości między budynkami. Zwrócono także uwagę na § 44 tego rozporządzenia, w myśl którego roboty budowlane będące przedmiotem sporu nie były ujęte jako roboty na które wymagane było pozwolenie budowlane. W odwołaniu od tej decyzji H. K. domagał się jej uchylenia zarzucając naruszenie przepisów postępowania w szczególności art. 79 kpa w zw. z art. 127 i 128 kpa a także sprzeczność istotnych ustaleń organu z treścią zebranego materiału. Odwołujący się zarzucał przede wszystkim, że decyzja podjęta została bez przesłuchania wnioskowanych świadków i nie dotyczy całego przedmiotu sprawy. Ograniczono rozstrzygnięcie do dwóch otworów okiennych mimo, że przedmiotem samowoli były także dalsze okna. Rozstrzygając odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Po przedstawieniu stanu faktycznego ustalonego przez organ I instancji organ odwoławczy stwierdził prawidłowość zaskarżonej decyzji pomimo dostrzeżenia uchybienia proceduralnego polegającego na "uwzględnieniu wszystkich przedstawionych przez strony dowodów". W szczególności zdaniem organu II instancji nie można za wiarygodny przyjąć dowodu w postaci oświadczenia pięciu osób odnoszącego się do lokalizacji na piętrze budynku spornego okna od momentu wybudowania budynku. Oświadczenia pisemne tych osób nie mogą być dowodem, gdyż na żadnym etapie stadium postępowania nie zostały zweryfikowane. Dalej organ odwoławczy powołał się na przepisy art.. 75 § 1 kpa, 77 kpa i 80 kpa i wskazał na niekonsekwencje w postaci braku przesłuchania wszystkich zgłoszonych świadków przy przesłuchaniu H. K. a zatem świadka, który złożył także przed zeznaniami pisemne oświadczenie w sprawie. Pomimo tych uwag organ odwoławczy zauważył, że decyzja odpowiada prawu. Wobec trudności z jednoznacznym ustaleniem czy, kiedy i w jakim zakresie miała miejsce zmiana otworów okiennych wypełnionych luksferami na okno z szybą matową w pomieszczeniu na piętrze budynku, należy za wiarygodne uznać twierdzenia inwestora. Z oświadczeń składającego odwołanie H. K. nie wynika jednoznacznie, czy rzeczywiście taka zmiana miała miejsce. To co można ustalić niewątpliwie to rozbieżność między obecnym stanem faktycznym a dokumentacją zatwierdzoną w 1974 roku. Kończąc tą część uwag organ odwoławczy przyjął że odstępstwa od projektu zostały zatwierdzone z chwilą wydania przez właściwy organ pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno - gospodarczego. Końcowo zwrócono też uwagę, że z akt sprawy nie wynika aby brak sprzeciwu władzy architektoniczno – budowlanej co do wymiany stolarki na piętrze dotyczył wymiany dwóch górnych otworów okiennych na klatce schodowej. Uznano w konsekwencji, że zamiana wmontowanych w nich luksferów na okna z szybami matowymi mimo, że nie związana z powiększeniem otworów, była wykonana samowolnie dlatego słusznie zastosowano procedurę wynikającą z art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, aby doprowadzić stan okien ] na klatce schodowej do stanu zgodnego z prawem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego H. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego. Skarżący powtórzył zarzuty zawarte wcześniej w odwołaniu od decyzji organu I instancji a w szczególności "naruszenie art. 79 kpa przez brak przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków powołanych przez inwestora przy przyjęciu za wiarygodną wersji prezentowanej przez inwestora". Ponadto zarzucał brak objęcia decyzją całego przedmiotu sprawy, gdyż samowola budowlana dotyczyła wymiany czterech z siedmiu otworów okiennych ("dwóch dużych i dwóch małych" – jak to określa skarga), gdy tymczasem decyzje obu instancji ograniczyły się do dwóch otworów okiennych. Skarżący zarzucił organom sprzeczność istotnych ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału i "sprzeczność miedzy literalnym zapisem ustawy a interpretacją tego prawa", lecz nie wyjaśnił w czym dopatruje się obu tych sprzeczności. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. W motywach tego pisma procesowego odwołano się do uzasadnienia zaskarżonej decyzji, po czym zwrócono uwagę, że postępowanie administracyjne miało na celu zbadanie legalności istniejących otworów okiennych w budynku W. L. W toku postępowania organy ustaliły, że samowola dotyczyła jedynie dwóch otworów okiennych stąd wydany nakaz objął tylko część okien spornej ściany. Zwrócono uwagę, że organy wyjaśniły na czym oparły swoje rozstrzygniecie i dlaczego odmówiły wiarygodności twierdzeniom H. K. W kolejnych pismach procesowych skarżący i strona przeciwna podtrzymały swoje stanowiska. Uczestnicy I. i W. L. w piśmie procesowym z 17 maja 2005 roku wnieśli o oddalenie skargi zwracając uwagę na dalsze rozbieżności w oświadczeniach H. K. w szczególności zawartych w pozwach cywilnych, które skierował przeciwko nim. Dotyczyło to w szczególności sprawy [...] Sądu Rejonowego w S. o naruszenie posiadania, które to naruszenie wprost miało dotyczyć otworów okiennych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej wskazane a ocenę sprawy należy rozpocząć od wskazania zakresu kognicji sądu administracyjnego orzekającego na skutek wniesienia przez stronę skargi. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 cyt. artykułu). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Trzeba także dodać, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym i (Dz. U. nr 153 poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z tego ostatniego przepisu wynika ta przed wszystkim konsekwencja, że niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze sąd z urzędu bada, czy nie nastąpiło naruszenie prawa materialnego lub procesowego skutkujące koniecznością usunięcia zaskarżonego aktu z obrotu przez jego uchylenie lub stwierdzenie nieważności. Zagadnienie występujące w sprawie choć nie objęte wprost skargą, ale mające wpływ na rozstrzygnięcie dotyczy prawa strony do przeglądania akt, sporządzania z nich notatek i odpisów oraz uwierzytelniania własnych (przez siebie sporządzanych) odpisów z akt sprawy albo też wydawania stronie z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów. W przypadku uwierzytelnienia i wydawania wierzytelnych odpisów z akt konieczne jest spełnienie przesłanki ważnego interesu (por. cytowany już art. 73 § 1 i § 2 k.p.a.). Uprawnienie uregulowane w art. 73 k.p.a. wynika z jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, zasady unormowanej w art. 10 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Pomijając wyjątek przewidziany w art. 10 § 2 k.p.a., organy administracji publicznej w stosowaniu zasady czynnego udziału strony w postępowaniu nie mogą kierować się uznaniem. Konkretyzację tej zasady znaleźć można w licznych przepisach procedury administracyjnej (por. np. art. 78 § 1 k.p.a. czy art. 81 k.p.a.). W szczególności w tym ostatnim przepisie zagwarantowano stronom prawo wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Trudno byłoby przyjąć, że zostało ono zrealizowane w toku postępowania, gdyby stronie nie zagwarantowano udostępniania akt w rozumieniu Rozdziału 3, Działu II "Postępowanie", Kodeksu postępowania administracyjnego. Zwrócić należy uwagę, że w zakresie udostępniania akt postępowania administracyjnego przepis art. 73 k.p.a. przewiduje odrębne stany faktyczno – prawne, przy tym w każdym z nich uprawnieniom strony towarzyszy obowiązek organu. Zgodnie z § 1 powołanego artykułu organ administracji publicznej jest zobowiązany w każdym stadium postępowania umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Takie samo uprawnienie ma pełnomocnik strony. Z kolei w myśl § 2 omawianego artykułu strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów sporządzonych przez organ. W tej sprawie strona zamierzała skorzystać z uprawnienia przewidzianego w art. 73 k.p.a., w ostatniej z wymienionych wyżej form udostępniania akt. Uwierzytelnienie odpisów z akt sprawy lub wydawanie z akt sprawy wierzytelnych odpisów ograniczone jest jednak dodatkową przesłanką. Musi być uzasadnione ważnym interesem strony. Pomijając w tych rozważaniach wyłączenie stosowania art. 73 k.p.a. do akt sprawy wskazanych w art. 74 § 1 k.p.a. należy wskazać jeszcze na art. 74 § 2 k.p.a. i przewidziany w nim środek odwoławczy służący stronie. W sprawie II SA/Wr 2735/03 tut. Sądu strona zaskarżyła akt administracyjny (odmowę wydania uwierzytelnionych odpisów z akt), która to skarga została uwzględniona. Podniesione w tamtej sprawie sądowej okoliczności pozostają aktualnymi także w tym postępowaniu, prowadząc do stwierdzenia naruszenia zasad postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to sąd uwzględnić zatem musiał z urzędu. Nadto zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] naruszają prawo, gdyż zostały podjęte bez przeprowadzenia stosownego postępowania dowodowego, co oznacza że nie podjęto kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego a temu służy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wynika to z zasad ogólnych postępowania administracyjnego uregulowanych w art. 7, art. 10 kpa. Rozwinięciem tej pierwszej są z kolei zapisy art. 77 kpa i art. 80 kpa. Ocena, czy dana okoliczność została udowodniona musi opierać się na całokształcie materiału dowodowego. Wyraz swój znajduje natomiast w uzasadnieniu decyzji. Przepis art. 107 § 3 kpa wymaga, aby uzasadnienie faktyczne decyzji zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnienie, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy prawnej. Tok postępowania dowodowego przed organem I instancji dowodzi naruszenia tych zasad postępowania. Organ I instancji nie tylko nie podjął stosownej inicjatywy dowodowej z urzędu, ale nawet nie dopuścił dowodów zaoferowanych przez strony. W szczególności nie przesłuchał świadków wskazanych przez W. L. w piśmie z dnia 5 września 2003 roku (k-36 akt administracyjnych) i to w sytuacji, gdy w uzasadnieniu powołuje się na "brak dowodów w sposób jednoznacznie wskazujący w jakim zakresie, i czy w ogóle zaistniała samowola polegająca na zmianie wypełnienia otworu okiennego z pustaka szklanego na okno z szybą zwykłą". Na marginesie Sąd zauważa, że w budynku wbudowano przegrody z luksferów a nie pustaków szklanych. Dalej organ omawia istniejące w sprawie rozbieżności na tle oświadczeń H. K., świadka H. K. i właściciela nieruchomości, kończąc, że "w związku z rozbieżnościami oświadczeń H. K. dano wiarę zeznaniom W. L., który przedłożył oświadczenie pięciu świadków. Nie jest dopuszczalne zastępowanie zeznań świadków ich oświadczeniami pisemnymi, sporządzonymi zresztą bez uwierzytelnienia ich podpisów, gdyż sprzeciwia się temu zasada bezpośredniości w przeprowadzaniu postępowania dowodowego przed organem rozpoznającym sprawę. Nadto nie jest w ogóle ustalonym, czy osoby wymienione w piśmie z dnia 5 września 2003 roku mogą być świadkami czy korzystają z prawa odmowy, albo czy nie podlegają wyłączeniu (por. z art. 82 i 83 kpa). Dlatego w rozpatrywanej sprawie należało nie tylko przesłuchać wnioskowanych świadków, ale także wyjaśnić rozbieżności w oświadczeniach H.K. Ten ostatni na rozprawie zapytany wprost przez Sąd jakiego zakresu przedmiotowego dotyczyło zgłoszenie samowoli, oraz treści jego odwołania i skargi wymienił pięć okien (otworów okiennych) specjalnie w tym celu ponumerowanych na karcie 24 akt sądowych. Takie oświadczenie różni się od oświadczeń złożonych w postępowaniu administracyjnym, czy to na piśmie czy to ustanie w toku oględzin. Jeżeli do tego dodać oświadczenie 5 świadków W. L., które dotyczyło "1 okna na piętrze" i sentencję decyzji nakazu zamurowania "dwóch górnych okiennych otworów na klatce schodowej", to staje się oczywistym, że organ I instancji nie ustalił w sprawie żadnych istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych. Dowodzi tego w pełni lektura uzasadnienia faktycznego decyzji, z której nie sposób odczytać ani ilu otworów okiennych (czy okien) dotyczyło postępowanie i które zważania faktyczne i prawne się do nich odnoszą. Organ odwoławczy powielił te same błędy organu I instancji, co więcej mimo uznania nieusuniętych rozbieżności i "niekonsekwencji organu I instancji" , utrzymał w mocy zaskarżony akt. W toku ponownego postępowania organy ustalą bezwzględnie stan faktyczny, odnosząc działania właściciela nieruchomości lub jego poprzednika do stanów prawnych obowiązujących w dacie budowy budynku późniejszych remontów wypełnienia otworów okiennych (wymiany okien) w spornej ścianie. Zwrócą też organy uwagę, że zastosowany art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakazuje określenie terminu wydanego obowiązku. czego zaskarżony akt nie zawierał. Pozostałe orzeczenia uzasadniają przepisy art. 152 i art. 200 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych względów skarga z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c cyt. ustawy podlegała uwzględnieniu.