II SA/Wa 568/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie W składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Anna Mierzejewska, Asesor WSA - Joanna Kube (spr.), Asesor WSA - Przemysław Szustakiewicz, Protokolant - Marcin Błach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi I.M. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości Prezydent [...] decyzją z dnia [...] maja 2004 r. nr [...], na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 23 ust. 1 i 2 oraz 6 pkt 15 lit. a i b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm. ), uznał I. M. za osobę bezrobotną i odmówił przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, ponieważ suma okresów, o których mowa w art. 23 ust. 1 i 2 powołanej ustawy przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, jest krótsza niż 365 dni. Decyzję tę doręczono wymienionej w dniu 26 maja 2004 r. I.M. w dniu 30 listopada 2004 r. skierowała do Urzędu Pracy [...] pismo bez tytułu zawierające prośbę o wyjaśnienie, skorygowanie jej sytuacji oraz podanie podstawy prawnej wymogu umieszczenia na świadectwie pracy poza pieczątką firmową także pieczątki imiennej wystawcy świadectwa pracy. Podała, że fakt ten był przyczyną nieuznania jej ponad 4 lat pracy tj. od [...] lipca 1999 r. do [...] sierpnia 2003 r. Wskazała, że mimo, iż ZUS wypłacił jej zaległy zasiłek chorobowy za okres od [...] września 2003 r. do [...] grudnia 2003 r., to w Urzędzie Pracy w dniu 24 listopada 2004 r. dowiedziała się, że nadal nie posiada 365 dni ubezpieczenia, ponieważ nie ma pieczątki imiennej na świadectwie pracy. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] na podstawie art. 134 kpa stwierdził, że odwołanie z dnia 30 listopada 2004 r. a nadane w dniu 2 grudnia 2004 r. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] orzekającej o odmowie przyznania I. M. prawa do zasiłku dla bezrobotnych, zostało złożone z uchybieniem terminu do jego wniesienia. W skardze do Sądu z dnia 15 lutego 2005 r. I.M. wniosła o ponowne rozpatrzenie jej sprawy zakończonej postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. Uzasadniając podniosła, że od decyzji z dnia [...] maja 2004 r. nie odwołała się, ponieważ uważała, że jest zasadna. Wyjaśniła, że w dniu 24 listopada 2004 r. w Urzędzie Pracy przedstawiła zaświadczenie ZUS o wypłaceniu zasiłku chorobowego za okres od [...] września 2003 r. do [...] grudnia 2003 r. Podała, że w Sądzie Pracy pouczono ją, że w związku z uzyskaniem tego zaświadczenia zostanie jej wydana kolejna decyzja. Jednak mimo wniosku nie otrzymała odpowiedzi na jej zapytanie. ani też nie wydano nowej decyzji po złożeniu zaświadczenia. Poinformowała, że w dniu 28 stycznia 2005 r. podczas wizyty w Urzędzie Pracy odmówiono jej wydania decyzji i wobec tego zmuszona jest złożyć skargę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że organ I instancji potraktował pismo skarżącej z 30 listopada 2003 r. jako odwołanie, ponieważ z jego treści wynikało, że jej ona niezadowolona z decyzji organu I instancji. Wojewoda [...] powołał przy tym wyrok NSA z dnia 11 września 1990 r. sygn. akt I SA 637/00, w którym Sąd wskazał, że odwołanie nie wymaga zachowania szczególnej formy ani szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, że wynika z niego, że strona jest niezadowolona z decyzji. Zatem niezadowolenie z decyzji jest zasadniczym elementem przesądzającym o zakwalifikowaniu czynności procesowej strony do czynności wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdzić należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia podstawową kwestią wymagającą wyjaśnienia jest rozstrzygnięcie, czy pismo skarżącej z dnia 30 listopada 2004 r. zostało prawidłowo potraktowane przez organ jako wniesione, w trybie art. 127 kpa, odwołanie od decyzji z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] W orzecznictwie i piśmiennictwie dotyczącym prawidłowego postępowania odwoławczego podkreśla się, że odwołanie musi odpowiadać wymogom formalnym - por. wyjaśnienie do art. 127 kpa, A. Wróbel, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. Zakamycze 2000, s. 697-698. Odwołanie jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 kpa i powinno zawierać, co najmniej elementy określone w art. 63 § 2 i 3 kpa. Odwołanie musi dotyczyć zindywidualizowanej, wyraźnie oznaczonej decyzji. Należy zwrócić uwagę także na orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1996 r. sygn. akt III ARN 14/96, OSNP 1997/2/16, w którym Sąd ten stwierdził, że jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, pismo strony postępowania administracyjnego wniesione do organu odwoławczego w ustawowym terminie do złożenia odwołania, wyrażające niezadowolenie z decyzji nieostatecznej, podlega rozpatrzeniu jako odwołanie od decyzji. Powołane piśmiennictwo, wraz ze wskazanym tam orzecznictwem NSA przestrzega przed pochopnym kwalifikowaniem przez organ odwoławczy pism niespełniających przesłanek wymaganych dla odwołania, wskazując, iż grozi to prowadzeniem postępowania odwoławczego z urzędu, co jest już bardzo poważnym naruszeniem zasad rzetelnego postępowania. Tak więc, jeżeli istnieją jakiekolwiek w tym względzie wątpliwości, nie mogą być one automatycznie przyjęte jako przemawiające za istnieniem odwołania, bez próby wyjaśnienia wątpliwości w trakcie postępowania dowodowego, uzyskania wyjaśnienia od strony, która stosowny dokument sporządziła. W badanej sprawie, pismo uznane przez Wojewodę [...] za odwołanie od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2004 r., nadane zostało w dniu 2 grudnia 2004 r., a więc kilka miesięcy po otrzymaniu decyzji zawierającej prawidłowe pouczenie o prawie wniesienia odwołania i nie wskazuje ono jako zaskarżonej w trybie odwoławczym powołanej wyżej decyzji. Fakt ten nabiera szczególnego znaczenia w świetle uzasadnienia skargi skierowanej do Sądu. Skarżąca, bowiem podaje, że nie zaskarżyła decyzji z dnia [...] maja 2004 r., ponieważ uważała ją za zasadną. Skarżąca dołączyła do tego pisma, wydane w dniu [...] lipca 2004 r. przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. zaświadczenie o wypłaceniu zasiłku chorobowego za okres od [...] września 2003 r. do [...] grudnia 2003 r. W sprawie, zachodzi więc zasadnicza wątpliwość, czy w ogóle pismo z dnia 30 listopada 2004 r. może być kwalifikowane jako odwołanie. Wojewoda [...] mimo, iż istniały poważne wątpliwości, co do charakteru pisma wniesionego przez I.M. do organu, który prowadził wcześniej postępowanie w sprawie przyznania jej zasiłku dla bezrobotnych i wydał decyzję o odmowie jego przyznania, w trakcie prowadzonego postępowania, nie zrobił nic, aby te wątpliwości rozproszyć. Należy stwierdzić, że organ odwoławczy mógł zastosować art. 134 kpa i orzec o niedopuszczalności odwołania dopiero po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia braków odwołania (art. 64 § 2 kpa) - por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 1997 r. sygn. akt I SA 504/97 niepublikowany – zbiór orzeczeń OBO. Wobec wskazanego naruszenia przez organ odwoławczy art. 134 kpa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt 1 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 powołanej ustawy.