IV SA/Wa 420/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska, Sędziowie asesor WSA Jakub Linkowski, sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - po rozpoznaniu wniosku M. W. o ponowne rozpoznanie sprawy - decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. utrzymał w mocy własna decyzję z dnia [...].08.2003 r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2001 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Wójt gminy W. decyzją z dnia [...].05.1999 r. zatwierdził ponowną gleboznawczą klasyfikacje gruntów na działkach leśnych o nr ew. [...]; [...]; [...]; [...] i [...] położonych w obrębie Z. gm. W. należących do Parafii Rzymsko - Katolickiej im. [...] polegającą na przekwalifikowaniu gruntu leśnego (Ls) na zadrzewiony i zakrzewiony (Lz) oraz jego ponowną klasyfikację a także, mocą tej samej decyzji wprowadził zmiany w operacie ewidencji gruntów wsi Z. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].05.2000 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, 157 i 158 § 1 kpa stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy W., podnosząc w uzasadnieniu, że orzeczenie łącznie w jednej decyzji o zmianie klas gruntów i o wprowadzeniu zmian dotyczących klasyfikacji gleboznawczej do ewidencji gruntów jest niedopuszczalne. Dodatkowo Wojewoda uznał, że rodzaj zmienionego użytku gruntowego powinien być zgodny z przeznaczeniem tego użytku na planie zagospodarowania przestrzennego. W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez Parafię Rzymsko - Katolicką - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...].05.2000 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że sugerowanie obowiązku prowadzenia odrębnych postępowań w sprawie ustalenia rodzaju użytków gruntowych i w sprawie klasyfikacji gruntów nie ma oparcia w przepisach prawnych. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją z dnia [...] maja 2001 r. Wojewoda [...] - w oparciu o art. 105 kpa - umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy W. z [...].05.1999 r. M. W. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...].05.2001 r. podnosząc, że decyzje Wójta Gminy W. rażąco narusza prawo. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dwukrotnie rozpoznając sprawę stwierdził, że wniosek M. W. nie może być uwzględniony albowiem nie jest on stroną postępowania w sprawie. Żadna z działek będących przedmiotem postępowania nie jest własnością skarżącego, ich właścicielem jest Parafia Rzymsko - Katolicka im. [...] w Z., która nie kwestionowała zmian w klasyfikacji gruntów. Zmiany w gleboznawczej klasyfikacji gruntów działek zostały przeprowadzone zgodnie ze stanem faktycznym i obowiązującymi przepisami prawa, przez uprawnioną osobę. Wobec tego organ uznał, że M. W. - właściciel działek o nr [...] i [...] bezpośrednio sąsiadującymi z działkami będącymi przedmiotem decyzji Wójta Gminy W. - nie ma interesu prawnego do występowania w tej sprawie w charakterze strony. M. W. wniósł skargę na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2004 r. zarzucając, że została ona podjęta z naruszeniem prawa. Jednocześnie w uzasadnieniu skarżący wskazał, że jako właściciel sąsiadujących nieruchomości ma interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody M. z [...].05.2001 r. Zmiana przeznaczenia gruntów na tereny nieleśne pozwoliły na przeznaczenie tego terenu w planie zagospodarowania przestrzennego pod cmentarz. Bezpośrednie sąsiedztwo cmentarza ma wpływ na sposób zagospodarowania jego działki. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) wskazuje, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani wskazaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270). Mając na uwadze powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna a zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego reprezentowany jest jednolity pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem, które toczy się na podstawie przepisów art. 157 kpa. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego wszczyna się na żądanie strony albo z urzędu (art. 157 § 2 kpa). W przypadku gdy postępowanie w w/w trybie nadzwyczajnym ma być wszczęte na żądanie strony powstaje kwestia oceny czy osoba żądająca wszczęcia takiego postępowania jest stroną legitymowaną do występowania z takim żądaniem. (tak m.in. NSA w uchwale 7 sędziów z 28.09.2003 r. OSA 2/03, ONSA 2004/1/2). Pojecie strony zostało zdefiniowane w art. 28 kpa i przymiot ten przysługuje każdemu czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego reprezentowany jest jednolity pogląd, że art. 28 kpa ma zastosowanie również w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności. Dodatkowo wskazano, że strona takiego postępowania jest nie tylko podmiot występujący jako strona w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 12.01.1994, II SA 2164/92 oraz z 15.09.2000 IV SA 2328/99 nie publ.). W orzecznictwie dominuje również pogląd, że podstawą interesu prawnego stanowi przepis prawa materialnego przy czym szczególną cechą tego interesu jest bezpośredniość między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego na której budowany jest w/w interes prawny (tak m.in. wyrok NSA z 08.10.1987 IV SA 498/87, GAP 1988 nr 16). Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że organ prawidłowo uznał, że skarżący nie jest osobą uprawnioną, nie posiada legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...].05.2001 r. Mocą tej decyzji Wojewoda [...] umorzył - jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].05.99 Wójta Gminy W. Podstawę materialnoprawną tego ostatniego orzeczenia był art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. nr 100, poz. 1086 z późn. zm.). M. W. nie był stroną postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...].05.2001 r. ani też - toczącego się w trybie zwykłym - postępowania zakończonego wydaniem decyzji przez Wójta Gminy W. z dnia [...].05.1999 r. Nie wykazał także interesu prawnego do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...]. Źródła takiego interesu nie stanowią także przepisy ustawy z dnia 17.05.1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne ani wydane na jej podstawie przez Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej rozporządzenie z dnia 17.12.1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 158, poz. 813) oraz przez Radę Ministrów - rozporządzenie z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. nr 19, poz. 97 z późn. zm.) Postępowanie w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów i wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów służy jedynie celom ewidencyjnym, potwierdza istniejący stan faktyczny. A zatem przymiot strony w tym postępowaniu, jak też w postępowaniu toczącym się w trybie nadzwyczajnym przysługuje jedynie podmiotem, których prawa do nieruchomości podlegają ujawnieniu w ewidencji. Brak natomiast przesłanek do uznania, iż wskazany interes prawny przysługuje właścicielom nieruchomości sąsiadującym z nieruchomością objętą postępowaniem ewidencyjnym. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje fakt, że M. W. nie jest właścicielem żadnej nieruchomości, która była przedmiotem postępowania o zmianę klasyfikacji gruntów, jest właścicielem nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z tymi działkami. Twierdzenia skarżącego, że zmiana klasyfikacji gruntów w efekcie doprowadziła do przeznaczenia tego gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod projektowany cmentarz a to spowodowało ograniczenie dla inwestycji realizowanych na jego działkach nie stanowią o jego uprawnieniu do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Jak bowiem zostało wyżej wskazane - z interesem prawnym mamy do czynienia wtedy gdy istnieje bezpośredni związek pomiędzy sytuacja prawną danego podmiotu, a normą prawnomaterialną , na której budowany jest taki interes. W ocenie Sądu - okoliczności wskazane przez skarżącego nie potwierdzają istnienia tej cechy. Przywołane i zacytowane w skardze przez M. W. orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zmienia stanowiska Sądu w zakresie rozstrzygnięcia albowiem odnosi się ono do innej sytuacji faktycznej i prawnej. Przyjęcie przez organ administracji niedopuszczalności wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych skutkowano wydaniem zaskarżonej decyzji. Wobec bezzasadności zarzutów skargi i nie stwierdzenia przez Sąd z urzędu takich uchybień, które mogłyby skutkować konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji - skargę należało oddalić. Z tych wszystkich względów - na mocy powołanych wyżej przepisów oraz art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Sąd orzekł jak w sentencji.