V SA/Wa 887/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA -Beata Krajewska, Sędziowie NSA -Piotr Piszczek, asesor sądowy WSA -Danuta Dopierała (spr.), Protokolant -Konrad Łukaszewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca .2005 r. sprawy ze skargi W.Z. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W dniu 12 października 1999 r. W.Z. złożył wniosek do Urzędu do Spraw. Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. o przyznanie uprawnień kombatanckich. We wniosku wskazał, że w latach 1949 – 1953 działał na rzecz niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej wykonując funkcję łącznika pod pseudonimem "[...]" w Narodowym Zjednoczeniu Wojskowym Okręg "[...]", [...]. Wskazał, iż dowódcą tego okręgu był wówczas W.B. – ps. "[...]", zaś komendantem żandarmerii "[...]". Wnioskodawca oświadczył, iż poznał większość miejsc pobytu i punktów kontaktowych organizacji, przenosił żywność i meldunki pisemne i słowne. Jako istotną odnotował okoliczność, iż - gdy zepsuł się zegarek dowódcy oddziału – powierzono mu zadanie oddania go do naprawy. Na spotkaniach organizacji byli obecni, powołani przez wnioskodawcę świadkowie – S.Z. (obecnie już nieżyjący) oraz jego żona A.Z., a także W. O. ps. "[...]". Do wniosku załączone zostały oświadczenia w/w świadków: A.Z. oraz W. O. – członka Narodowego Zjednoczenia Wojskowego. Wnioskodawca wskazał również, jako trzeciego świadka, T.Z.– ps. "[...]", należącego do Polskiej Armii Wyzwoleńczej. W/w świadkowie potwierdzili okoliczności przywołane we wniosku. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, decyzją z dnia [...] października 2000 r., Nr [...] – na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 1997 r., Nr 142, poz. 950 ze zm.) umorzył postępowanie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ orzekający wskazał, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem wniosek o przyznanie uprawnień kombatanckich został złożony z opóźnieniem, z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 22 ust. 3 powołanej ustawy, to jest po dniu 31 grudnia 1998 r. Na skutek wniosku W.Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy, tenże akt administracyjny został utrzymany w mocy decyzją Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] maja 2001 r., nr [...], stosownie do treści art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. W związku z wnioskiem W.Z. z dnia 1 września 2003 r., Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2004 r., Nr [...], na podst. art. 2 i 145 a par. 1 i 2 kodeksu postępowania administracyjnego, wznowił postępowanie administracyjne na żądanie strony argumentując, iż decyzja w/w w sprawie umorzenia postępowania oraz utrzymująca ją w mocy decyzja organu II instancji zostały wydane na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, który to przepis, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 kwietnia 2003 r. sygn. akt SK 4/02, został uznany za niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i w konsekwencji utracił moc z dniem ogłoszenia przedmiotowego orzeczenia tj. z dniem 29 kwietnia 2003 r. Zatem umorzenie postępowania bez merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącego stanowiło, mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania. W wyniku merytorycznego rozpoznania wniosku W.Z., Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, decyzją z dnia [...] września 2004 r., Nr [...], na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 5 oraz art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, odmówił przyznania uprawnień kombatanckich. Organ administracji uznał, iż strona nie przedstawiła dostatecznych dowodów zaistnienia przesłanek prowadzenia działalności kombatanckiej w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 5 powołanej wyżej ustawy. Nadto zauważył, iż jednym ze świadków jest osoba (żona kombatanta – A. Z.), która nie była naocznym świadkiem potwierdzanych przez siebie wydarzeń, oraz iż strona nie przedstawiła rekomendacji stowarzyszenia właściwego dla wnioskowanej działalności kombatanckiej. Na skutek wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r., Nr [...], Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, stosownie do treści art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2004 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż strona w czasie wnioskowanej działalności kombatanckiej miała 14 lat, należy wiec uznać, że ze względu na wiek nie mogła pełnić służby w Narodowym Zjednoczeniu Wojskowym, lecz co najwyżej dorywczo wykonywać czynności pomocnicze na rzecz organizacji. Wskazał również, że przedmiotowa organizacja została scalona z Armią Krajową w 1944 r. a dla ZWZ AK podstawowe znaczenie miała Instrukcja gen. K.S. z dnia [...] grudnia 1939 r., która stanowiła iż członkiem ZWZ może być każdy Polak, poczynając od wieku lat 17-stu. W późniejszym okresie granicę wieku dla osób wstępujących do organizacji obniżono do ukończenia 16-stego roku życia. W świetle powyższego, Kierownik Urzędu nie znalazł podstaw do zastosowania wobec strony przepisu art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. W skardze z dnia 4 lutego 2004 r. W.Z. wniósł o uchylenie decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] stycznia 2005 r. Skarżący podniósł, iż w aktach administracyjnych znajdują się informacje potwierdzające, że przenosząc tajne informacje, pełnił on funkcję łącznika na terenach O. w oddziale Narodowego Zjednoczenia Wojskowego Okręg "[...]" [...]. Wskazał, że organizacja ta prowadziła działalność jeszcze w latach 50-tych. Nadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów procesowych wskazując, iż w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej i drugiej instancji powołana została inna argumentacja (odpowiednio: zarzut dotyczący braku wiarygodności jednego ze wskazanych świadków oraz zbyt młody wiek skarżącego w okresie okupacji hitlerowskiej – zdaniem organu uniemożliwiający wykonywanie działalności we wskazanej we wniosku organizacji podziemnej). W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie argumentując, iż materiały historyczne (informacje przekazane przez Instytut Pamięci Narodowej pismem z dnia [...] sierpnia 2004 r.) wskazują, iż okręg [...] Narodowego Zjednoczenia Wojskowego dysponował liczną siecią terenową (konspiracyjną) i oddziałami partyzanckimi, liczącymi jeszcze po amnestii w 1947 r. ok. 120 – 150 żołnierzy w polu. Należy zatem przyjąć, iż w okresie wnioskowanej działalności strony czyli na przełomie 1946 i 1947 roku, liczba wszystkich żołnierzy organizacji przekraczała nieznacznie 150 osób. W chwili obecnej w Urzędzie jest zarejestrowanych ponad 130 osób, które za służbę w Narodowym Zjednoczeniu Wojskowym po 1947 r. nabyły uprawnienia kombatanckie – w tym ok. 30 żołnierzy – pozostali to łącznicy. Zatem w ocenie organu wniosek o przyznanie uprawnień kombatanckich złożony przez koleją osobę, choć poparty oświadczeniami świadków, budzi istotne wątpliwości co do wiarygodnego udokumentowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie zauważyć należy, że w myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne w tym sąd wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest wykonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania administracji państwowej. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. W powyższym kontekście – oceniając decyzję Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych oraz wniesiony środek zaskarżenia – wskazać należy, co następuje: W myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (t.j. Dz. U. z 2002 r., nr 42, poz. 371), kombatantami są osoby, które brały udział w wojnach, działaniach zbrojnych i powstaniach narodowych, wchodząc w skład formacji wojskowych lub organizacji walczących o suwerenność i niepodległość Rzeczypospolitej Polskiej. Za działalność kombatancką, zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy uznaje się pełnienie służby w polskich podziemnych formacjach i organizacjach, w tym w działających w ramach tych organizacji oddziałach partyzanckich w okresie wojny 1939-1945. Natomiast, zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 5 powołanej ustawy, działalnością kombatancką jest pełnienie służby w polskich podziemnych formacjach wojskowych lub organizacjach niepodległościowych na terytorium Państwa Polskiego w jego granicach sprzed dnia 1 września 1939 r. oraz w granicach powojennych w okresie od wkroczenia armii Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich (ZSRR) do końca 1956 r., jeżeli były to formacje lub organizacje stawiające sobie za cel niepodległość i suwerenność Rzeczypospolitej. W przedmiotowej sprawie kwestią sporną jest spełnienie przez W.Z., wnioskującego o przyznanie uprawnień kombatanckich, przesłanek wymienionych w cytowanym wyżej art. 1 ustawy o kombatantach. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zakwestionował twierdzenia skarżącego, dotyczące wykonywania przez niego funkcji łącznika w oddziale Narodowego Zjednoczenia Wojskowego stojąc na stanowisku, iż dorywcze wykonywanie czynności pomocniczych - poprzez przenoszenie meldunków - na rzecz w/w organizacji (gdyż jedynie takie w ocenie organu może być brane pod uwagę ze względu na wiek skarżącego w okresie wnioskowanej działalności kombatanckiej), nie stanowi tytułu przyznania uprawnień kombatanckich. Nadto odmówił wiarygodności jednemu ze świadków – A.Z. – twierdząc, iż osoba ta nie była naocznym świadkiem okoliczności potwierdzanych w załączonym do wniosku oświadczeniu. Skarżący natomiast wskazał, iż zarówno jego własne wyjaśnienia jak i oświadczenia świadków w sposób wystarczający dokumentują jego działalność w NZW Okręg "[...]" [...] w okresie 1949 - 1953. Na tym tle w niniejszej sprawie istotna jest kwestia czy decyzja wydana przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych czyni zadość zasadzie legalizmu oraz zasadzie prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071) oraz czy wypełnia przesłanki art. 107 cytowanej wyżej ustawy. Przepis art. 7 nakazuje organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (zasada prawdy obiektywnej). Zasada ta jest realizowana przede wszystkim przez przepisy normujące postępowanie dowodowe, zwłaszcza przez art. 77 § 1 kpa, nakazujący organom administracji zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, oraz art. 80 kpa, nakazujący ocenę faktu udowodnienia poszczególnych okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego. W ocenie Sądu, postępowanie w niniejszej sprawie nie zostało przeprowadzone przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zgodnie ze standardami postępowania administracyjnego, wyznaczonymi przez powołane wyżej przepisy kpa. W myśl art. 22 ust. 1 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, podstawą rozstrzygnięcia Kierownika Urzędu w przedmiocie przyznania (bądź odmowy przyznania) uprawnień kombatanckich jest udokumentowany wniosek zainteresowanej osoby oraz rekomendacje stowarzyszenia właściwego dla określonego rodzaju działalności kombatanckiej lub represji. Przepis ten nie uzasadnia jednak stanowiska, iż organ administracji może ograniczyć się do oczekiwania na przedstawienie przez stronę dowodów potwierdzających jej żądanie, ale że powinien aktywnie dążyć do wyjaśnienia sprawy (v. Wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1999 r. I S.A. 1551/98). Nie wyklucza to obowiązku strony współprzyczynienia się do zapewnienia pełnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego – w drodze złożenia wyjaśnień lub przytoczenia innych dowodów w sprawie (v. wyrok NSA OZ a Łodzi z dnia 4 grudnia 1996 r., S.A./Łd 2620/95). W niniejszej sprawie, obok twierdzeń zawartych we wniosku W. Z. o przyznanie uprawnień kombatanckich, skarżący załączył oświadczenia, z dnia 26 sierpnia 1998 r., podpisane przez świadków – A.Z. oraz W.O. – mające stanowić dowód na to, że skarżący pełnił funkcję łącznika w Narodowym Zjednoczeniu Wojskowym Okręg "[...]" [...] w latach 1949 – 1953. Nadto skarżący wskazał, jako trzeciego świadka, T.Z. W ocenie Sądu, Kierownik Urzędu, nie odnosząc się merytorycznie do treści powołanych wyżej oświadczeń, w szczególności nie wskazując w uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji powodów odmowy wiarygodności oświadczeniu A.Z., naruszył art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa. Organ winien bowiem rozważyć zasadność przeprowadzenia dowodu z przesłuchania w/w świadków, a następnie dokonać oceny i znaczenia tychże dowodów dla niniejszej sprawy, odpowiednio argumentując rozstrzygnięcie w uzasadnieniu własnej decyzji. Kierownik Urzędu tego jednak nie uczynił. W tym miejscu należy zaznaczyć, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa, uznanie niektórych dowodów za niewiarygodne jest dopuszczalne, pod warunkiem wskazania w uzasadnieniu decyzji powodów, dla których organ odmówił dowodom wiarygodności i mocy dowodowej (v. Wyrok NSA OZ w Krakowie z dnia 6 maja 1999 r., I S.A./Kr 111/98). W ocenie Sądu nie można uznać za wyczerpujące uzasadnienie odmowy wiarygodności oświadczeniu A.Z. poprzez stwierdzenie, iż nie była ona naocznym świadkiem potwierdzanych przez siebie wydarzeń, ponieważ była żoną członka organizacji podziemnej skoro, jak świadek sam twierdzi w oświadczeniu: "...[...]...". Nadto, Kierownik Urzędu, po wyczerpaniu innych możliwości ustalenia stanu faktycznego, czyniąc zadość treści art. 77 § 1, winien rozważyć zasadność przesłuchania W.Z. na okoliczności podnoszone w toku postępowania administracyjnego, które – podkreślić należy - korzystają z domniemania prawdziwości. Dowód z przesłuchania strony, w myśl art. 86 kpa, mógłby bowiem posłużyć doprecyzowaniu i uzupełnieniu przedmiotowych okoliczności. Dopiero wówczas, gdy, po przeprowadzeniu w/w dowodu, organ nie będzie w stanie uzupełnić materiału dowodowego, można będzie wywieść z tego wnioski negatywne dla skarżącego, podając stosowne argumenty w uzasadnieniu decyzji administracyjnej (v. teza pierwsza Wyroku NSA z dnia 19 września 1988 r., II SA 1947/87). W ocenie Sądu, zarówno decyzja pierwszej jak i drugiej instancji wydana przez Kierownika Urzędu narusza art. 107 § 1 i 3 kpa, bowiem zawiera wady w zakresie wskazania podstawy prawnej oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego. W decyzji z dnia [...] września 2004 r., jako podstawa prawna, wskazany został przepis art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, podczas gdy decyzja drugiej instancji, z dnia [...] stycznia 2005 r., została wydana w oparciu o przepis art. 1 ust. 2 pkt 3 cyt. wyżej ustawy. Wagę przedmiotowego uchybienia należy rozpatrywać zwłaszcza w kontekście okoliczności podniesionej przez skarżącego, a dotyczącej okresu wnioskowanej działalności kombatanckiej, która zgodnie z jego twierdzeniami przypadała na lata 1949 – 1953. Nadto Sąd zważył, iż Kierownik Urzędu uchybił obowiązkowi uzasadnienia decyzji w sposób, który należycie i wyczerpująco wyjaśniałby przedmiotowe rozstrzygnięcie. Motywy decyzji bowiem powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy, narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (v. Wyrok NSA z dnia 16 marca 1998 r., II S.A. 96/98). W tym kontekście, w ocenie Sądu, uzasadniony jest zarzut skargi dotyczący różnicy w zakresie wskazania motywów uzasadnienia decyzji pierwszej i drugiej instancji. W decyzji z dnia [...] września 2004 r. Kierownik Urzędu motywując odmowę przyznania uprawnień kombatanckich wskazał na brak wiarygodności oświadczenia świadka oraz brak rekomendacji stowarzyszenia właściwego dla wnioskowanej działalności kombatanckiej. Natomiast jako motyw decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. organ administracji powołał zbyt młody wiek skarżącego we wnioskowanym okresie, uniemożliwiający pełnienie służby w Narodowym Zjednoczeniu Wojskowym. Powyższe rozbieżności, w ocenie Sądu powodują, iż uzasadnienie nie spełnia wymogów przekonania strony o prawidłowości rozstrzygnięcia, co w konsekwencji uniemożliwia realizację ogólnej zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 kpa. Na marginesie należy zauważyć, iż rozważając kwestię zasadności argumentacji przytoczonej przez Kierownika Urzędu w odpowiedzi na skargę z dnia 02 marca 2005 r., Sąd zważył, iż okoliczność dotycząca liczby osób, które nabyły już uprawnienia kombatanckie w związku ze pełnieniem służby w Narodowym Zjednoczeniu Wojskowym, jakkolwiek stanowi istotną informację statystyczną, nie może być przesłanką podejmowania decyzji w przedmiocie przyznania (odmowy przyznania) uprawnień kombatanckich kolejnym wnioskodawcom. W ocenie Sądu, przedmiotowa okoliczność czyni obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wynikający z art. 77 § 1 kpa, szczególnie istotnym z punktu widzenia realizacji zasady prawdy obiektywnej oraz pogłębiania zaufania obywateli do państwa. Mając na względzie powyższe, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zaskarżona decyzja zawiera wady w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego, wskazania podstawy prawnej oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego i z tych względów na podstawie art. 145 § 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.