VII SA/Wa 812/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie ( WSA, As. WSA Bożena Więch-Baranowska, Mariola Kowalska, , Protokolant Piotr Zawadzki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności dwóch decyzji administracyjnych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 czerwca 2003r. w sprawie oznaczonej sygnaturą akt IV SA 2811/01 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K., uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2001r. Nr [...]. Przedmiotową decyzją organ odwoławczy uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2001r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] kwietnia 1989r. znak: [...] udzielającej M. K. pozwolenia na rozbudowę budynku warsztatowego o część socjalną i część mieszkalną na działce położonej przy ul. B. w S. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu powołanego wyroku wskazano, iż organ odwoławczy uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania winien wykazać, iż potrzebne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Tymczasem z zaskarżonej decyzji wynika, że stan faktyczny i prawny został w zasadzie wyjaśniony, a w zakresie w jakim nie został wyjaśniony brak jest dowodów na to, że organ odwoławczy nie mógł tego uczynić samodzielnie. Ponadto w ocenie Sądu, sprawy ze skargi M.K. na decyzje Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] lipca 2001r. i z dnia [...] lipca 2001r. w sprawie oceny ich zgodności z prawem powinny być rozpatrywane łącznie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 czerwca 2003r. w sprawie oznaczonej sygnaturą akt IV SA 2778/01 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K., uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2001r. [...]. Przedmiotową decyzją organ odwoławczy uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2001r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 1981r. znak: [...] udzielającej M.K. pozwolenia na rozbudowę budynku inwentarskiego na działce przy ul. B. w S. W opinii składu orzekającego w rozpatrywanej sprawie, istniały uzasadnione wątpliwości co do tego, czy znajdująca się w aktach sprawy kopia decyzji zezwalającej na budowę spornego budynku to rzeczywiście decyzja, na mocy której zezwolono M.K. na budowę inwestycji. Kopia przedmiotowej decyzji bowiem jest nieczytelna i niemożliwe jest jednoznaczne odczytanie jej treści i daty. W związku z powyższym podjęcie rozstrzygnięcia przez organy nadzoru jest przedwczesne, gdyż może ono dotyczyć decyzji co do bytu i treści której nie ma żadnych wątpliwości. Niewyjaśnienie przez organ administracji wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, skutkuje uchyleniem decyzji jako wydanej z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2003r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 par 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) po ponownym rozpatrzeniu odwołań T.B. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2003r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 1981r., udzielającej M.K. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego na działce przy ul. B. w S. oraz od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2001r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] kwietnia 1989r. o pozwoleniu na rozbudowę budynku warsztatowego o część socjalną i cześć mieszkalną na działce przy ul. B. w S., oraz w związku z wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2003r., sygn. akt IV SA 2811/01 oraz z dnia 5 czerwca 2003r., sygn. akt IV SA 2778/01 – utrzymał w mocy zaskarżone decyzje. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż z kopii decyzji z dnia [...] września 1981r. można w sposób bezsporny wywieść jedynie, iż przedmiotową decyzją udzielono M.K. pozwolenia na budowę budynku na działce przy ul. B. S. Nie można mówić o sprzeczności wskazanej wyżej decyzji, udzielającej pozwolenia na budowę z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego, bowiem ze znajdującej się w aktach sprawy jego kserokopii wynika, iż dla terenu na którym zrealizowana została inwestycja w miejscowym planie istniał jedynie enigmatyczny zapis, z którego nie wynika zakaz wznoszenia obiektów budowlanych określonych kategorii. Stąd też, w ocenie organu, przedmiotowa decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W dalszej części uzasadnienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, iż z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu [...] kwietnia 1989r. można wnosić, że na terenie na którym zrealizowana została inwestycja obowiązywał zakaz uciążliwych usług, jednakże mając na względzie zapis planu aktualnego decyzja z dnia [...] kwietnia 1989r. została wydana z naruszeniem prawa, lecz nie jest to rażące naruszenie skutkujące stwierdzeniem nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Skargę na powyższą decyzję złożył T.B. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2004r. znak: [...], działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) po rozpoznaniu sprawy, w której decyzją z dnia [...] grudnia 2003r., utrzymano w mocy dwie wydane w dniu [...] maja 2001 decyzje Wojewody [...] w [...], oznaczone odpowiednio; [...] i [...] – uchylił decyzję własną z dnia [...] grudnia 2003r. oraz uchylił utrzymane nią w mocy dwie decyzje Wojewody [...] z dnia [...] maja 2001r. i orzekł o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznana Wojewodzie [...]. Organ odwoławczy dokonując analizy akt sprawy stwierdził, iż skarga T.B. na decyzję z dnia [...] grudnia 2003r. zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone orzeczenie nie może być uznane za trafne i odpowiadające przepisom prawa. Organ podkreślił, iż przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy decydujące znaczenie mają uwagi zawarte w uzasadnieniach wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłych w dniu 5 czerwca 2003r. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozstrzygnięcie wydane w dniu [...] grudnia 2003r. w ogóle nie odnosi się do wskazanych przez Naczelny Sąd Administracyjny zaleceń. Ponadto niedopuszczalny jest pogląd w myśl którego zmiana planu zagospodarowania przestrzennego, która nastąpiła po dacie wydania badanej decyzji posiada wpływ na ocenę dopuszczalności jej podjęcia. Organ administracji obowiązany jest orzekać na podstawie stanu prawnego wynikającego z ważnych w dacie podejmowania decyzji dokumentów danej sprawy. Stan faktyczny i prawny dowodzi, iż decyzja zapadła w dniu [...] grudnia 2003r. narusza art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004r. złożył M.K. wnosząc o jej uchylenie. W skardze podniesiono, iż przedmiotowa decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto "ignoruje ona w jaskrawy sposób ocenę prawną zawartą w zapadłych w tej sprawie wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego", poprzez samowolną zmianę instancji i naruszenie właściwości wyznaczonej przez sąd. Przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania było działaniem niedozwolonym, co znajduje uzasadnienie w licznych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego. W opinii strony skarżącej naruszenie art. 153 cyt. ustawy stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Ponadto decyzja z dnia [...] kwietnia 2004r. naruszyła art. 54 § 3 powołanej ustawy, bowiem uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia jest dopuszczalne wyłącznie wówczas, gdy z brzmienia skargi wyraźnie wynika taka dyspozycja. W uzasadnieniu skargi podniesiono również, iż brak jest merytorycznej przyczyny zapadłego rozstrzygnięcia. Z protokołu rozprawy administracyjnej z dnia [...] stycznia 2004r. wynika niezbicie, iż skarżący otrzymał pozwolenie na budowę budynku mieszkalno-warsztatowego decyzją z dnia [...] sierpnia 1981r. Sporny budynek mieszkalno-warsztatowy został wybudowany na podstawie prawomocnych decyzji. Zaskarżone rozstrzygniecie organu administracji opiera się na pobieżnych i niezgodnych ze stanem faktycznym ustaleniach stając w sprzeczności z materiałem dowodowym. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona. Podstawę rozstrzygnięcia organu administracji w rozpatrywanej sprawie stanowi art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze.zm.) zgodnie z jego brzmieniem organ, którego działanie lub bezczynności zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Unormowanie to ma umożliwić organowi weryfikację własnego działania bez potrzeby rozpatrywania sprawy przez sąd. Stanowi ono dla organu wyjątkowe upoważnienie do autokontroli własnej, ostatecznej i zaskarżonej do sądu decyzji. Efektem uruchomienia takiej kompetencji organu musi być uwzględnienie skargi w całości. Podkreślić należy, iż zadośćuczynienie skardze w całości w rozumieniu omawianego przepisu to doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie zgodnie z oczekiwaniem strony wynikającym z jej skargi. Jeżeli strona zaskarży wydaną w omawianym trybie prawnym decyzję, Sąd bada ten akt oraz całokształt prawnych i faktycznych okoliczności sprawy mając przede wszystkim na uwadze, czy realizuje on zgodnie z prawem przesłankę uwzględnienia skargi w całości. Na tle rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż organ administracji działający w trybie autokontroli który, uchyla swoją decyzję i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania działa bez podstawy prawnej. W orzecznictwie reprezentowana jest bowiem teza, iż przepis art. 54 par 3 cyt. ustawy nie stanowi podstawy do uruchomienia nowego toku instancji administracyjnej w sprawie, która taki tok przeszła i została rozstrzygnięta ostateczną decyzją zaskarżoną przez stronę do sądu, czyli gdy strona zdecydowała się na przejście do innego jakościowo stadium kontrolnego. (zob. wyrok NSA z 4.10.2001r., V S.A. 3558/2000). Decyzja wydana w tym trybie może tylko zadośćuczynić skardze, nie może natomiast nigdy przynieść skutku w postaci powrotu sprawy na drogę administracyjnoprawną, bo tę możliwość wykluczyło przekazanie sprawy do sądu poprze złożenie skargi. Zgodzić się należy z podglądem zawartym w wyroku NSA z dnia 1.09.2001r., V S.A. 3545/2000, iż nie ma wątpliwości, że nie jest możliwe wydanie w trybie autokontroli decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzja taka oznaczałaby otwarcie nowego toku instancji w sprawie. W ten sposób strona skarżącą do sądu ostateczną decyzję organu odwoławczego, otrzymywałaby zamiast orzeczenia organu, decyzję kasacyjną cofającą sprawę do punktu wyjścia, do organu II instancji. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 par 2 kpa. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają podstaw do wydania decyzji kasacyjnej bowiem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 par 2 kpa (wyrok NSA z dnia 25.05.1983r., II S.A. 403/83 ONSA 1983/1 poz.38). Zgodzić się należy z zarzutem podnoszonym w skardze, że w niniejszej sprawie organy administracji związane były wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2003r. i że podjęto decyzję niezgodną z oceną prawną w nich zawartą. Stosownie do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sadu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. "W zakresie oceny prawnej mieści się krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, jak i wyjaśnienie dlaczego zastosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i jakie zdaniem sądu zastosowanie lub interpretacja przepisów prawnych powinna mieć miejsce, aby rozstrzygniecie organu administracji mogło być uznane za zgodne z prawem" (zob. wyrok NSA z dnia 15.01.1998, II S.A. 1560/97). Ocena prawna dotyczy stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Związanie wynikające z omawianego przepisu przestaje jedynie obowiązywać w przypadku zmiany stanu prawnego i faktycznego (wyrok NSA z dnia 1.10. 2001r., SA/Rz 434/2000). Naruszenie przez organy administracji postanowień komentowanego przepisu powoduje konieczność uchylenia zażarzonej decyzji. W świetle przytoczonych faktów, postępowania toczącego się przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego i nie można uznać za prawidłowe. Zaskarżona decyzja została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, co narusza dyspozycję art. 7 i 77 § 1 kpa. Ujawnione naruszenie przepisów prawa mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia powodują uchylenie zaskarżonej decyzji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze.zm.)