VII SA/Wa 1171/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie ( WSA, As. WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), Mariola Kowalska, , Protokolant Piotr Zawadzki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 czerwca 2005 r. sprawy ze skarg A. B., H. J., M. C., I. S., S. K., M. B. i C. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2004 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Naczelnik Gminy [...] decyzją nr [...] wydaną dnia [...] marca 1990r. na podstawie art. 29 ust. 1 – 4 ustawy z dnia 24 października1974r. udzielił K. R. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] w [...]. W dniu [...] sierpnia 2003r. A. B. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji podnosząc, że inwestor prowadzi roboty budowlane na podstawie pozwolenia na budowę, które wygasło, gdyż wydane zostało w 1991r. a prace budowlane rozpoczęto dopiero w dniu [...] lipca 2003r. Po rozpatrzeniu wniosku Wojewoda [...] decyzją znak: [...]wydaną dnia[...]kwietnia 2004r. na podstawie art. 156 § 1 art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa odmówił stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji. W uzasadnieniu organ podał, że analiza zgromadzonych materiałów dowodowych wykazała, że będąca przedmiotem weryfikacji w postępowaniu nieważnościowym decyzja Naczelnika Gminy [...] nie jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność, bowiem została wydana na podstawie właściwej podstawy prawnej i nie narusza przepisów o właściwości, a także nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Weryfikowana decyzja nie wypełnia także przesłanki rażącego naruszenia prawa gdyż: – zgodnie z planem realizacyjnym działki, stanowiącym załącznik do rozpatrywanego pozwolenia na budowę, budynek mieszkalny [...]. K. R. został zlokalizowany w odległości 1,02 m od granicy działki sąsiedniej i posiada od tej strony ścianę oddzielenia przeciwpożarowego. Sąsiednia działka Nr [...] w [...] w obszarze przedmiotowego budynku mieszkalnego jest niezabudowana. – przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz. U. Nr 17, poz. 62/, mające zastosowanie do obiektów budowlanych realizowanych na podstawie pozwolenia na budowę z 1990r., zawierają generalne normy określające odległości, w jakich projektowane budynki powinny być sytuowane zarówno w stosunku do granic działki, jak i budynków istniejących na działkach sąsiednich. Zgodnie z § 12 ust. 1 tego rozporządzenia budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości, co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. W myśl ust. 2 tego § przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym, że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić, co najmniej 8 m. W orzecznictwie NSA w wyrokach z dnia 29 marca 1986r., sygn. akt IV SA/247/86, z 15 lipca 1986r., sygn. akt SA/WR/355/86, z 19 września 1984r., sygn. akt II SA/1188/84 został utrwalony pogląd, że określone powyższymi przepisami odległości mają na celu wyłącznie ochronę przeciwpożarową i zachowanie ich jest wymagane jedynie przy braku zabezpieczeń sąsiednich budynków oddzieleniem przeciwpożarowym. Natomiast zastosowanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego wyłącza ograniczenia w nich zawarte, tzn. pozwala na sytuowanie budynków bez zachowania w/w odległości. Wobec powyższego projektowane usytuowanie budynku mieszkalnego na działce Nr [...] (obecnie Nr [...]) w [...] ścianą oddzielenia przeciwpożarowego w odległości 1,02 m od granicy działki sąsiedniej nie narusza powyższych przepisów. Lokalizacja budynku mieszkalnego na działce Nr [...] (obecnie Nr [...]) w [...] w odległości 18,0 m od osi drogi krajowej Nr [...] relacji [...] - [...] została pozytywnie uzgodniona przez Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych w [...] pismem z dnia [...] lutego 1990r., Nr [...]. Odwołanie od tej decyzji wniósł A. B. podnosząc, ze poprzednia (do 1991r.) właścicielka działki sąsiadującej z działką inwestora – M. B. nie wyrażała zgody na budowę w pobliżu granicy jej działki, nie była także powiadamiana o wydanym inwestorowi pozwoleniu na budowę. Odwołujący się podniósł, że wraz z rodzeństwem jest współwłaścicielem działki sąsiadującej z przedmiotową inwestycją i odwołanie to składa działając także z upoważnienia pozostałych współwłaścicieli. Podniósł, że w 1990r. inwestor wybudował jedynie podmurówkę budynku, następnie przez 13 lat, aż do [...] lipca 2003r. nie wykonał żadnych prac budowlanych. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak: [...] wydaną dnia [...] czerwca 2004r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że organ pierwszej instancji w trakcie postępowania wyjaśniającego przesłuchał 11 świadków, na okoliczność daty rozpoczęcia i prowadzenia prac budowlanych, wziął pod uwagę także zapisy w dzienniku budowy – jednakże mimo dokonanych czynności udało się ustalić, że przedmiotowa inwestycja została rozpoczęta w dniu pierwszego wpisu tj. [...] maja 1991r. a więc nie zaistniała przesłanka z art. 31 Prawa budowlanego z 1974r. oraz, że roboty budowlane były kontynuowane bez przerw przekraczających 2 lata. Organ uznał, ze, ponieważ nie wystąpiły przesłanki z art. 156 § 1 kpa decyzja Wojewody [...] była słuszna i należało ją utrzymać w mocy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w imieniu własnym oraz H. J., M. B., S. K., M. C., C. B. i I. S. wniósł A. B. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący podniósł, ze w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie pozwolenia na budowę, jakie toczyło się w 1990r. nie brała udziału będąca właścicielką sąsiedniej (w stosunku do działki inwestora) działki – jego matka. Podniósł również, ze przedmiotowa decyzja pozwalająca na budowę obiektu budowlanego w odległości 12,5m od krawędzi drogi krajowej została wydana wbrew zapisom planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] obowiązującego w dacie jej wydania, który przewidywał, iż inwestycja mogła być realizowana w odległości 20m od krawędzi drogi. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty podnoszone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz., 1271 z późn. zm.). Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) Sądy kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji, oceniając ich zgodność z prawem materialnym oraz przepisami postępowania administracyjnego. Skarga jest zasadna. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej – ochrona, której została wyrażona zasadą trwałości decyzji administracyjnych wynikającą z art. 16 § 1 kpa. Przedmiotem tego postępowania, w odróżnieniu od postępowania rozpoznawczego, nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji administracyjnej z jednego tylko punktu widzenia – tj. tego czy w dacie wydania badanej decyzji była ona dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2004r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] wydaną dnia [...] kwietnia 2004r. którą to organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] wydanej w dniu [...] marca 1990r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę – wydanej pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974r. Należy podkreślić, że przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. oraz aktów wykonawczych do tej ustawy, o których należy zaliczyć obowiązujące w dacie wydania kwestionowanej decyzji Rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. (Dz. U. 17 poz. 62 z późn. zm.) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – miały charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących. Zakres powołanych aktów prawnych, regulował m.in. granicę wykonywania prawa własności przez właściciela nieruchomości, na której planowana była inwestycja, jak również ochronę praw własności nieruchomości sąsiedniej. Żaden przepis wyżej cytowanego rozporządzenia nie zezwolił na zbliżenie usytuowanie budynku mieszkalnego do granicy na odległość bliższą niż 3m, natomiast powołany w decyzji ustęp 2 § 12 Rozporządzenia dotyczy jedynie sytuacji, gdy sąsiednia działka jest zabudowana i odległość tej zabudowy od granicy działki jest większa niż 4m. – a ponieważ taka sytuacja nie występowała w niniejszej sprawie – powołanie się organu na zapis ust. 2 § 12 w/w Rozporządzenia jako zezwalający na usytuowanie budynku w odległości 1, 02 m od granicy, stanowi naruszenia prawa gdyż brzmienie przytoczonych przepisów jest jednoznacznie nie może być przedmiotem swobodnej interpretacji organu administracyjnego, ponieważ ich celem jest takie usytuowanie obiektów budowlanych projektowanej zabudowy działki, aby nie uniemożliwiały one prawidłowej i optymalnej zabudowy nieruchomości sąsiednich, także w bliżej nie określonej perspektywie czasu (vide wyrok NSA z 19 grudnia 1991r. sygn. akt 1129/91). W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokonanie ustaleń na zasadzie art. 7 i 77 kpa, a decyzja winna być uzasadniona stosownie do wymagań wynikających z art. 107 kpa. W niniejszej sprawie – przedstawione przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego motywy rozstrzygnięcia nie dają zdaniem Sądu podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że kwestionowana decyzja nie była dotknięta wadą skutkującą stwierdzenie jej nieważności. Wobec stwierdzenia, ze zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj., art. 7 i 77 kpa Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w wyroku. Rozstrzygnięcie w pkt II wyroku oparto na przepisie art. 152 wyżej cytowanej ustawy.