I OSK 972/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka Sędziowie Andrzej Jurkiewicz NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Protokolant Iwona Sadownik po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 czerwca 2005 r. sygn. akt 4/II SA/Po 680/03 w sprawie ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wydania prawa jazdy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2005 r. sygn. akt 4/II SA/Po 680/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] w przedmiocie wymiany prawa jazdy. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 97 ust. l ustawy z dnia 20 VI 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. nr 98, poz. 602 ze zm.), w zw. z § 2 i 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany prawa jazdy (Dz. U. nr 69, poz. 640 ze zm.), § 2 i § 7 ust. l pkt l lit. d) i pkt 4 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 XII 2001 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. nr 150, poz. 1680 ze zm.) Naczelnik Wydziału Komunikacji i Dróg Starostwa Powiatowego w [...], z upoważnienia Starosty [...], wydał J. L. prawo jazdy kategorii A, C, D i E i odmówił wydania prawa jazdy kategorii B, B + E. Organ wskazał, że w aktach ewidencyjnych kierowcy znajdują się jedynie dokumenty dotyczące spełnienia przez stronę warunków do wydania mu prawa jazdy kat. A, C, D i E, podczas gdy prawo jazdy kat. B zostało mu niesłusznie wydane po zdaniu egzaminu na kategorię C. W odwołaniu od powyższej decyzji J. L. wskazał, iż był przeświadczony, że ma wymagane uprawnienia do kierowania samochodami osobowymi. Działając w zaufaniu do organów państwa nie widział potrzeby sprawdzania istniejącej dokumentacji, a wykonując przez lata zawód kierowcy nigdy nie spowodował wypadku czy kolizji drogowej. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium podzieliło argumentację organu I instancji i wskazało, że postępowanie tego organu było zgodne z postanowieniami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany prawa jazdy oraz z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 XII 2001 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami. Dodało, że w ramach postępowania weryfikacyjnego ustalono, że w latach 1975 – 1977 strona nie przystępowała do egzaminu na prawo jazdy kategorii B. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego J. L. podniósł te same zarzuty co w odwołaniu, a nadto zaznaczył, że prawo jazdy kat. B otrzymał po spełnieniu warunków przewidzianych prawem, i że nie z jego winy doszło do zakwestionowania po latach posiadanych uprawnień do kierowania samochodami osobowymi. W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd I instancji stwierdził, że ustawowe upoważnienie dla Ministra Infrastruktury zawarte w art. 150 ust. 2 ustawy z dnia 20 VI 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym dotyczyło określenia warunków i terminów wymiany praw jazdy i innych dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami lub potwierdzających dodatkowe kwalifikacje kierujących pojazdami oraz wysokości opłat za ich wymianę. Minister Infrastruktury nie otrzymał zatem ustawowego upoważnienia dla określenia warunków cofania nabytych praw jazdy w związku z ich wymianą. Innymi słowy mówiąc, zakres tej delegacji nie daje organowi działającemu w trybie art. 150 Prawa o ruchu drogowym, upoważnienia do weryfikowania w postępowaniu w sprawie wymiany prawa jazdy uprawnień, które zostały potwierdzone w decyzji o wydaniu prawa jazdy. Co prawda, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 29 IV 2002 r. w sprawie wymiany prawa jazdy w § 5 ust. 2 odsyła do zasad i trybu postępowania przy wydawaniu uprawnień do kierowania pojazdami, a więc do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 XII 2001 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami, lecz wykracza to poza zakres delegacji ustawowej z art. 150 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym. Zauważono, że zgodnie z art. 92 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w ustawie zasadniczej w celu wykonania ustawy i na podstawie szczegółowego upoważnienia w niej zawartego. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Konstytucja zabrania jednak konstrukcji tzw. "upoważnień kaskadowych" do wydania aktu wykonawczego, zaś samym upoważnieniom ustawowym stawia wysokie wymagania, co do precyzji, z jaką powinny określać cechy aktu wykonawczego. Nie można zatem w rozporządzeniu rozszerzać materii przekazanej do uregulowania przez ustawę poprzez odsyłanie do kolejnych aktów wykonawczych (por. wyrok NSA z 15 I 2002 r., II SA 2348/00). Z upoważnienia zawartego w art. 150 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym nie wynika możliwość pozbawiania uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych danej kategorii, nabytych na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów prawa. Zatem w ramach postępowania o wymianę prawa jazdy mają zastosowanie wyłączenie te przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 XII 2001 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami, które nie dotyczą weryfikacji posiadanych przez kierowcę uprawnień. Ponadto Sąd zauważył, że wydane Skarżącemu w 1975 r. prawo jazdy jest decyzją administracyjną i jej zmiana wymaga specjalnego trybu przewidzianego w kpa dla wzruszenia decyzji ostatecznych. Organ nie zastosował żadnego ze wskazanych w ustawie trybów. Natomiast czynność wydania prawa jazdy, jak i jego wymiany ma charakter czynności materialno-technicznej, stąd do czasu wzruszenia decyzji w sprawie przyznania prawa jazdy, nie jest możliwa odmowa wymiany posiadanego dotychczas prawa jazdy. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § l pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w związku z art. 156 § l pkt 2 kpa, stwierdzono nieważność zaskarżonych decyzji. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania z uwzględnieniem kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: - prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 90 ust. 1 i art. 150 Prawa o ruchu drogowym, § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany prawa jazdy i § 7 ust. l pkt 1 lit. c) i d) oraz § 7 ust. l pkt 4 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami; - przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i stwierdzenie nieważności obydwu decyzji pomimo tego, że zostały one wydane zgodnie z obowiązującym prawem, co wprost wpłynęło na treść wydanego wyroku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 150 ust. l ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowi, że wydane na podstawie dotychczasowych przepisów prawa jazdy zachowują ważność do czasu ich wymiany w zakresie, na jaki zostały wydane. Z kolei rozporządzenie Ministra Infrastruktury, z 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy stanowi w § 5 ust. 2, że przy wymianie dokumentów stosuje się zasady i tryb postępowania określone w przepisach w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami, a jest nim rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 14 grudnia 2001r., zgodnie z którym w celu wydania prawa jazdy albo odmowy ich wydania należy: l/ sprawdzić spełnienie przesłanek określonych w ustawie i przepisach w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, do wydania prawa jazdy (§ 7 ust. l pkt l lit. c) rozporządzenia). 2/ sprawdzić zgodność danych z ujętymi w prowadzonej ewidencji kierowców danymi w zakresie posiadanych uprawnień i zasadach oraz orzeczeń lekarskich (§ 7 ust. l pkt l lit. d) rozporządzenia). Zgodnie zaś z art. 90 ust. l Prawa o ruchu drogowym prawo jazdy może otrzymać osoba, jeżeli: 1) uzyskała orzeczenie lekarskie o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, 2) odbyła wymagane dla danej kategorii szkolenia, 3) zdała z wynikiem pozytywnym egzamin państwowy w zakresie danej kategorii. W przypadku negatywnej weryfikacji dokumentów kierowcy w zakresie, o którym mowa organ właściwy do spraw wydania prawa jazdy, odmówi wydania prawa jazdy bądź jego wymiany (§ 7 ust, l pkt 4 lit, a rozporządzenia). W aktach sprawy brak jakiegokolwiek dokumentu stwierdzającego, że J. L. ukończył kurs dla kierowców kat. B i zdał z wynikiem pozytywnym egzamin państwowy w zakresie tej kategorii. Słusznie zatem Starosta [...] w p. 2 decyzji z [...] odmówił wymiany w/w prawa jazdy w zakresie kategorii B, B + E. W tym stanie rzeczy SKO w [...] utrzymało tę decyzję w mocy, bo była ona zgodna z obowiązującym prawem. Wbrew twierdzeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zakresie prawa jazdy kat. B, B + E nie została wydana J. L. żadna decyzja administracyjna. Sąd najwyraźniej nie jest tutaj konsekwentny, gdyż jednocześnie przyznaje, że sama czynność wydania prawa jazdy ma jedynie charakter czynności materialno-technicznej. Sam fakt przystawienia pieczątki na dokumencie prawa jazdy w rubryce B bądź w innej rubryce nie jest przecież tożsamy z wydaniem decyzji zezwalającej na wydanie prawa jazdy określonej kategorii (a może wynikać np. z pomyłki, przeoczenia lub innego zaniedbania organu, czy wręcz naruszenia prawa). Właśnie brak takowej decyzji oraz brak stosownych dokumentów wymaganych dla wydania J. L. prawa jazdy kat. B. B + E zdecydował o wydaniu decyzji odmownej w tym zakresie. Skoro zatem decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i Starosty [...] zostały wydane zgodnie z obowiązującym prawem, to nie może być stwierdzona ich nieważność w trybie art. 156 § l pkt 2 kpa. Za zupełnie niedopuszczalne należy też uznać nakazanie przez Sąd właściwym organom wydania J. L. prawa jazdy kat. B, B + E, co do których w/w nie wylegitymował się wymaganymi uprawnieniami. Konieczność niniejszej skargi kasacyjnej wynika też z potrzeby ujednolicenia orzecznictwa sądowego w tym przedmiocie. W wyrokach zapadłych na gruncie podobnych przypadków Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł bowiem (odmiennie niż WSA w Poznaniu), że wymiana praw jazdy nie jest tylko działaniem czysto technicznym polegającym na tym, że stary dokument wymienia się na nowy, ale ma również na celu weryfikację dokumentów, o czym wyraźnie mówi powołane rozporządzenie, które odsyła do rozporządzenia o wydawaniu uprawnień do kierowania pojazdami (por. wyroki WSA w Warszawie, sygn. II SA 2639/03 i II SA 2665/03). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa powinien być sprecyzowany w stopniu pozwalającym sądowi na ustalenie, czy wniesiona skarga opiera się na którejś z podstaw kasacyjnych wskazanych w komentowanym przepisie. W szczególności należy określić, czy zarzucane sądowi pierwszej instancji uchybienie jest naruszeniem prawa materialnego, czy też przepisów postępowania. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie odpowiada tym wymaganiom, jednakże podniesione w niej zarzuty nie są trafne. Ich istota sprowadza się do tego, że Sąd I instancji błędnie uznał, że w postępowaniu dotyczącym wymiany prawa jazdy nie można dokonywać weryfikacji uprzednio przyznanego stronie w drodze decyzji ostatecznej uprawnienia, mimo że § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 roku w sprawie wymiany prawa jazdy odsyła do zasad i trybu postępowania przy wydawaniu uprawnień do kierowania pojazdami do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 roku w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami, stwierdzając, że w ramach postępowania o wymianę prawa jazdy mają zastosowanie wyłączenie te przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 14 grudnia 2001 r., które nie dotyczą weryfikacji posiadanych przez kierowcę uprawnień.. Ponadto – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – wbrew twierdzeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zakresie prawa jazdy kat. B, B + E nie została wydana J. L. żadna decyzja administracyjna. Sąd najwyraźniej nie jest tutaj konsekwentny, gdyż jednocześnie przyznaje, że sama czynność wydania prawa jazdy ma jedynie charakter czynności materialno-technicznej. Sam fakt przystawienia pieczątki na dokumencie prawa jazdy w rubryce B bądź w innej rubryce nie jest przecież tożsamy z wydaniem decyzji zezwalającej na wydanie prawa jazdy określonej kategorii. Zarzuty te nie mają usprawiedliwionych podstaw, i to przynajmniej z dwóch powodów. Po pierwsze, zawarte w art. 150 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym upoważnienie dla ministra właściwego do spraw transportu do wydania rozporządzenia wykonawczego upoważniało go jedynie do określenia warunków i terminów wymiany praw jazdy i innych dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami lub potwierdzających dodatkowe kwalifikacje kierujących pojazdami oraz wysokości opłat za ich wymianę. Zatem wszelkie przepisy zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany prawa jazdy wykraczające poza zakres delegacji ustawowej nie są przepisami powszechnie obowiązującymi w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP. Jako takie nie mogą one stanowić podstawy prawnej w rozumieniu art. 163 do wydania decyzji o cofnięciu prawa jazdy określonej kategorii. Trafnie zatem Sąd I instancji ocenił, że decyzja weryfikująca uprawnienie kierowcy podjęta w trybie przewidzianym do wymiany prawa jazdy jest decyzją wydaną bez podstawy prawnej. Po drugie należy podkreślić, że wbrew twierdzeniu skarżącego Kolegium przyznanie stronie prawa jazdy, tj. uprawnienia do kierowania pojazdem lub pojazdami określonego rodzaju, jest decyzją administracyjną. Jest to bowiem oparte na przepisie powszechnie obowiązującym, władcze i jednostronne rozstrzygniecie organu administracji publicznej o prawach i obowiązkach indywidualnie wskazanego adresata, w konkretnie oznaczonej sprawie, gdzie między organem administracyjnym a stroną nie występuje, ani zależność organizacyjna, ani podległość służbowa. Myli się również Kolegium, że Sąd I instancji nie jest konsekwentny w swojej ocenie tej kwestii. Zwrot "wydanie prawa jazdy" może występować w dwóch znaczeniach. Po pierwsze, może on oznaczać wydanie decyzji administracyjnej, nadającej stronie uprawnienie do kierowania pojazdem lub pojazdami określonego rodzaju. Po drugie zaś, może on być użyty dla określenia czynności polegającej na wydaniu dokumentu potwierdzającego posiadanie prawa jazdy określonej kategorii. I wówczas mamy do czynienia z czynnością materialno-techniczną, a nie decyzją administracyjną. Gdyby więc przyjąć, że przepisy o wymianie praw jazdy stanowią podstawę prawną do weryfikacji uprawnień kierowców, to trzeba byłoby konsekwentnie uznać, że podstawę prawną do cofnięcia uprawnień nabytych z decyzji ostatecznej mogą stanowić przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy. Stanowisko to jest jednak nie do przyjęcia ze względu na reguły wykładni systemowej, ponieważ stosownie do obowiązującej w Polsce zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach w kodeksie lub w ustawach szczególnych (art. 16 § 1 zd. 2 kpa). Na marginesie wreszcie warto zauważyć, że sądy administracyjne są uprawnione do badania zgodności podustawowych aktów normatywnych z ustawą i Konstytucją. Stwierdziwszy zaś taką niezgodność obowiązane są do odmowy zastosowania w sprawie przepisów takiego aktu wykonawczego. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w wyroku składu siedmiu sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r., I OSK 5/05 (niepubl.). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.