II SA/Wr 156/03

WIMIENIU RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 2 czerwca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Sędziowie: Przewodniczący: SNSA Zygmunt Wiśniewski NSA Halina Kremis (sprawozdawca) As. WSA Alicja Palus Protokolant: Joanna Rajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi M. I. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Sygnatura akt II SA/Wr 156/03 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] r. (Nr [...]), wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 144 kpa, po wstępnej ocenie odwołania M. I. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] r. (Nr [...]) nakazującej Zakładowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w G. wykonanie wentylacji w łazience i w mieszkaniu znajdującym się w budynku przy ul. A. P. [...] w G.; uzyskanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania... oraz nadającej czynnościom określonym w pkt. 1 i 2 rygor natychmiastowej wykonalności, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. stwierdził niedopuszczalność odwołania. Na uzasadnienie organ wskazał, że elementem kwalifikującym podmiot jako stronę, tj. uczestnika postępowania mającego pełen zakres uprawnień procesowych oraz będącego adresatem decyzji administracyjnej, jest pojęcie interesu prawnego i obowiązku, jakim posługuje się art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jakkolwiek decyzję M. I. również otrzymała, to z akt wynika, że jest ona jedynie najemcą lokalu mieszkalnego składającego się z 3 pokoi, kuchni, przedpokoju, WC, łazienki i innych pomieszczeń (umowa o najem lokalu mieszkalnego z dnia [...] r.), a właścicielem tego lokalu jest Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w G., będący również współwłaścicielem budynku. Z akt wynika również, że remonty w wynajmowanym lokalu były wykonywane przez wspomniany Zakład i M. I. nie ponosiła kosztów wykonania remontów. Ponieważ sprawa dotyczy użytkowania oraz utrzymywania budynku i poszczególnych lokali w tym budynku w należytym stanie technicznym (przez który należy rozumieć stan sprawności obiektu budowlanego, w którym usunięte są wszelkie uszkodzenia a obiekt nie wymaga żadnych napraw) stronami postępowania w tej sprawie z całą pewnością są: ZGKiM i pozostali współwłaściciele budynku tworzący wspólnotę mieszkaniową. Stroną w tej konkretnej sprawie nie jest natomiast M. I., najemca lokalu. Ponieważ odwołanie od decyzji, wydanej na podstawie art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wniosła osoba nie będąca stroną w sprawie, a więc osoba nieuprawniona, odwołanie to jest niedopuszczalne. Na ostateczne postanowienie skargę do sądu administracyjnego wniosła M. I.. W skardze podniosła szereg zarzutów zbieżnych z odwołaniem, a odnoszących się do merytorycznej kwestii decyzji, dodatkowo zaznaczyła, że w rozpoznawanej sprawie przysługuje je przymiot strony, bez szerszego uzasadnienia wskazanej tezy. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej upsa, (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), mającym zastosowanie w niniejszej sprawie poprzez art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator. Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Sądu skarżąca nie miała interesu prawnego we wniesieniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, bowiem nie posiadała tytułu własności do zajmowanego lokalu. 1 Sygnatura akt II SA/Wr 156/03 W myśl art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podjęcie przez organ nadzoru budowlanego działań zmierzających do ustalenia, czy obiekt budowlany jest w należytym stanie technicznym jest, w myśl art. 61 i n. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane, skierowane do zarządcy lub właściciela obiektu budowlanego, który w tym postępowaniu posiada przymiot strony. Skarżąca, co pozostaje poza sporem, nie jest ani zarządcą, ani właścicielem obiektu budowlanego. Pojęcie strony postępowania administracyjnego było i jest przedmiotem zainteresowania zarówno doktryny, jak i bogatego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wedle poglądu ustalonego przez piśmiennictwo "stroną w rozumieniu art. 28 k,p.a. będzie osoba fizyczna lub prawna lub też inna jednostka organizacyjna, która na podstawie prawa obowiązującego może czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej, działający w granicach jego właściwości i kompetencji. Każda tak rozumiana strona postępowania musi być przez organ administracyjny wezwana do udziału w postępowaniu wszczętym z urzędu, jak również strona - tak rozumiana -wnosząc swoje żądanie, powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego" (J. Borkowski (w) B. Adamiak i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. BECK, Warszawa 2000, wyd. III, s. 206). Nadto w tymże piśmiennictwie trafnie zauważa się także, że "przepis art. 28 zawiera dwie odrębne normy prawne, które zostały umieszczone w nim bez wyróżnienia ich technicznym zabiegiem legislacyjnym. Normy te są od siebie niezależne, bo zastosowanie jednej z nich wyłącza stosowanie drugiej (B. Adamiak: Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 88). Postępowanie administracyjne nie może być wszczęte jednocześnie i z urzędu i na wniosek strony. Obydwie normy prawne są rozdzielone słowem "albo" wprowadzającym alternatywę rozłączną. Zastosowanie każdej z tych norm powoduje ten skutek, że istnieje prawny obowiązek przeprowadzenia postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego i załatwienia sprawy co do jej istoty lub tylko zakończenia tego postępowania, przez wydanie decyzji administracyjnej. (J. Borkowski: op. cit., s. 198). Organ administracji drugiej instancji, uznając, że M. I. nie miała w postępowaniu administracyjnym, w sprawie niniejszej, przymiotu strony (art. 28 k.p.a.), stwierdził zaskarżonym postanowieniem niedopuszczalność odwołania. Organ w uzasadnieniu skarżonego postanowienia wskazał, że w przeprowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowaniu administracyjnym M. I. nie posiadała przymiotu strony postępowania w myśl art. 28 kpa, a decyzja powyższa została jej dostarczona jedynie do wiadomości.. Skoro tak, to skarżąca nie była legitymowana do wniesienia odwołania, gdyż uprawnienie to służy jedynie stronom (art. 127 § 1 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA sformułował następujący pogląd prawny, według którego "Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a." (uchwała z 5.VII.1999 r. OPS 16/98 - ONSA 1999, z. 4, poz. 119). Pogląd ten sąd administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela. Skoro jednak organ odwoławczy nie umorzył postępowania odwoławczego, a wydał postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, to należy rozważyć powstałą sytuację procesową, bowiem od tej zależy rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. 2 Sygnatura akt II SA/Wr 156/03 Nie ulega wątpliwości, że uprawnioną do wniesienia odwołania jest osoba mająca w tym interes prawny, a zatem osoba mająca interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Ponieważ w sprawie niniejszej odwołanie to wniósł podmiot nie mający interesu prawnego w rozumieniu zarówno art. 28 k.p.a., to należy rozważyć, jaki skutek prawny ma wniesienie środka zaskarżenia przez taki podmiot. Zdaniem sądu w niniejszym składzie, okoliczność, że skarżąca nie miała przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, że nie miała żadnego interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, ma ten skutek, że skarga uległa oddaleniu po myśli art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mimo tego bowiem, że (w świetle wskazanego poglądu) organ winien był wydać decyzję o umorzeniu postępowania drugoinstancyjnego (wszczętego na skutek środka zaskarżenia, pochodzącego od podmiotu nie mającego do tej czynności legitymacji procesowej), a wydał inne orzeczenie, skarga nie może doprowadzić do eliminacji z obrotu prawnego skarżonego postanowienia. Należy bowiem wskazać, że w myśl art. 145 § 1 pkt 1 c) upsa, sąd administracyjny jest władny uchylić zaskarżone orzeczenie, w przypadku innego naruszenia przepisów postępowania (niż dające podstawę do wznowienia postępowania), jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie konkluzja organu w zakresie braku, po stronie odwołującej się przymiotu strony, jest w pełni prawidłowa, natomiast sprzeczna z utrwalonym poglądem orzecznictwa pozostaje forma zakończenia postępowania odwoławczego. Inaczej mówiąc, bez względu na formę orzeczenia za najistotniejszą dla wyniku postępowania administracyjnego należy uznać okoliczność, że środek odwoławczy od decyzji organu pierwszej instancji, wniesiony przez M. I., nie może zostać merytorycznie rozpoznany, a w konsekwencji orzeczenie organu drugiej instancji ma wyłącznie charakter procesowy (formalny). Konkludując, nie sposób wykazać, aby uchybienie procesowe organu odwoławczego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Reasumując, na podstawie przywołanego przepisu należało orzec jak na wstępie. 3