II OSK 1203/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.) Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 6 października 2006r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. i M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Po 1512/03 w sprawie ze skargi G. i M. J. na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] w przedmiocie stanu technicznego budynku oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Po 1512/03 - oddalona została skarga G. i M. J. na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] kwietnia 2003 r., w którym organ wyraził stanowisko o stanie technicznym budynku - dworu położonego na działce nr 343/7 w B. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji powołał się na podstawę prawną wydania obu postanowień - art. 30 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury. Lubuski Wojewódzki Konserwator Zabytków zwrócił się do organów nadzoru budowlanego o wyrażenie stanowiska odnośnie stanu technicznego dworu w B. Oględzin przedstawiciele obu organów dokonali w dniach 11.04.2003 r. oraz 18.10.2000 r. Wbrew przepisom art. 79 § 1 kpa skarżący nie zostali powiadomieni o terminie oględzin w dniu 11.04.2003 r. Jednakże to uchybienie, zdaniem Sądu, nie miało wpływu na wynik sprawy. W uzasadnieniu wyroku podniesiono, iż skarżący nie kwestionowali w zażaleniu wyników dokonanych oględzin. Organy nadzoru budowlanego zobowiązane do zajęcia stanowisk, nie przeprowadziły samodzielnego postępowania dowodowego. O wystąpieniu przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o opinię - skarżący zostali powiadomieni. Skargę kasacyjną we własnym imieniu wnieśli skarżący G. i M. J. - radcowie prawni. Zarzucili oni wyrokowi naruszenie artykułów prawa materialnego, "jak należy zakwalifikować przepisy postępowania administracyjnego art. 7, 8, 9, 10 § 1, 11, 75 § 1 a przede wszystkim art. 79 § 1 kpa, poprzez nieprawidłowe ustalenie przez Sąd okoliczności faktycznych, co doprowadziło do utrzymania w obrocie prawnym postanowień organów obu instancji oraz zignorowanie dyspozycji art. 7, 8, 9 kpa". Skarżący podnieśli, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie art. 79 § 1 kpa ma istotny wpływ na wynik sprawy. Powołali się przy tym na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłe w sprawach II SA 1210/99, II SA 2015/85, III SA 1035/97, w których Sąd wyrażał pogląd o skutkach naruszenia przez organy administracyjne art. 79 § 1 kpa. Zdaniem skarżących brak ich wiedzy o oględzinach dworu miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie zawiera uzasadnionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, zwanej dalej ppsa) poza niewystępującymi w tej sprawie wypadkami nieważności postępowania sądowego, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i dlatego niezbędne jest wskazanie przez wnoszącego skargę kasacyjną podstaw prawnych, o których mowa w art. 174 ppsa. Wnoszący skargę kasacyjną powinien przytoczyć jej podstawy, czyli skonkretyzować postawione zarzuty poprzez określenie przepisów prawa - materialnego lub procesowego - które zostały (jego zdaniem) naruszone w zaskarżonym orzeczeniu. Takie ukształtowanie wymagań, jakim powinna odpowiadać skarga kasacyjna art. 174 ppsa), jest powiązane z ustanowieniem tzw. przymusu adwokackiego, czyli obowiązku wnoszenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnych pełnomocników (art. 175 ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany wymienionymi w skardze podstawami kasacyjnymi, nie może badać zgodności zaskarżonego wyroku z przepisami niewymienionymi w kasacji i nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, którego konkretnie przepisu dotyczy podstawa kasacji. Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1), 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2). Przy zarzucie naruszenia prawa materialnego chodzi o wadliwe rozumienie normy prawnej odniesionej do bezspornie ustalonego przez organ administracji publicznej, a następnie przez Sąd pierwszej instancji, stanu faktycznego sprawy, bądź o błędne posłużenie się nią w sprawie, w której nie ma ona zastosowania. Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez samych skarżących, wykonujących zawód radcy prawnego, oparta została o przepis art. 174 pkt 1 i 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy czym podkreślić należy, iż skarga kasacyjna powołując się na ww. art. 174 pkt 1 i 2 wskazuje na "...naruszenie przepisów prawa materialnego jak należy w kontekście skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zakwalifikować przepisy postępowania administracyjnego określone w art. 7, 8, 9, 10 § 1, 11, 75 § 1 a przede wszystkim art. 79 § 1 kpa". Zawarty więc w skardze kasacyjnej zarzut zawiera wewnętrzną sprzeczność. Art. 174 pkt 1 lub 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie stanowi podstawy kasacyjnej, lecz wskazuje, że podstawą może być inny przepis prawa materialnego (pkt 1) lub inny przepis postępowania sądowo-administracyjnego (pkt 2). Skarżący zaś jako przepisy prawa materialnego powołali art. 7, 8, 9, 10, 75 § 1 i 79 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, na które powołano się w skardze kasacyjnej obowiązywały w postępowaniu przed sądem jedynie "odpowiednio" (art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.) i to do dnia 1 stycznia 2004 r. Natomiast z dniem 1 stycznia 2004 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) co powoduje, że z uwagi na wydanie zaskarżonego wyroku w dniu 1 czerwca 2005 r. mają zastosowanie do postępowania przed sądem tylko przepisy tej ustawy. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego mogą stanowić zarzut skargi kasacyjnej lecz tylko w związku z naruszeniem przepisów sądowo-administracyjnych cytowanej wyżej ustawy, poprzez wykazanie, iż organy administracyjne naruszyły konkretne przepisy postępowania administracyjnego, a takiego naruszenia nie dostrzegł Sąd I instancji, albo też Sąd błędnie uznał je za naruszone w postępowaniu administracyjnym. Zaznaczyć należy, że autorzy skargi formułując zarzuty kasacji nie wskazali na uchybienia przez Sąd I instancji dyspozycji jakiegokolwiek z przepisu w oparciu o które przebiega postępowanie przed sądem administracyjnym. Jak wynika z wywodów zawartych w skardze kasacyjnej - naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego - było wynikiem uchybień proceduralnych, których, zdaniem skarżących, dopuściły się organy administracyjne. Skarżący kwestionują prawidłowość prowadzonego postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego i podnoszą, że poczynione w tej sprawie ustalenia były błędne. To oznacza, że zarzut naruszenia prawa materialnego w niniejszej sprawie musi być rozpatrywany przez pryzmat uchybień proceduralnych, jakich miały dopuścić się w tej sprawie organy nadzoru budowlanego. Przystępując w tak zakreślonych ramach do rozpoznania zarzutu skargi kasacyjnej zauważyć należy, że w tym zakresie autorzy skargi kasacyjnej powtarzają treść zarzutów zawartych w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. przy czym zarzuty nie są kierowane do sądu lecz wprost do organów administracyjnych. Ten sposób redakcji wskazuje, iż autorzy skargi kasacyjnej nie dostrzegają różnic pomiędzy skargą do sądu administracyjnego a skargą kasacyjną wnoszoną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dwór stanowiący własność skarżących jak wynika z dokumentów sprawy podlega nadzorowi konserwatora zabytków. W myśl art. 30 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999 r., nr 98, poz. 1150 ze zm.), obowiązującej w dacie wydania kwestionowanych postanowień, wojewódzki konserwator zabytków uznając potrzebę przeprowadzenia konserwacji zabytków może nakazać właścicielowi lub użytkownikowi, dokonanie robót konserwatorskich w określonym terminie. W stosunku do zabytku nieruchomego wojewódzki konserwator zabytków działa w porozumieniu z organami nadzoru budowlanego. Zajęcie stanowiska przez organ współdziałający następuje na podstawie art. 106 § 1 kpa. Zauważyć przy tym należy, iż organ współdziałający uczestniczy w czynnościach postępowania administracyjnego biorąc udział w załatwieniu sprawy jedynie poprzez wyrażenie swojego stanowiska. Nie jest więc organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej sprawie administracyjnej. Stanowisko jakie organ ten zawiera w swoim postanowieniu nie rozstrzyga o istocie sprawy, ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Postępowanie przez organem współdziałającym ma wyłącznie charakter pomocniczy w sprawie załatwianej w formie decyzji administracyjnej przez inny organ. W takiej zaś sytuacji stanowisko organu współdziałającego może być oparte na stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez organ wydający decyzję, gdyż zgodnie z art. 106 § 4 kpa organ współdziałający może jedynie w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Oparcie się więc w wyrażonej przez organy nadzoru budowlanego opinii na oględzinach dokonanych w dniu 18.10.2000 r. przez przedstawicieli konserwatora zabytków było zgodne z tym przepisem. Ponadto podnieść trzeba, ze art. 30 ustawy o ochronie dóbr kultury, nie wymaga formy uzgodnienia lecz opinii. Uzgodnienie jako stanowcza forma wyrażenia stanowiska przez organ współdziałający różni się zasadniczo w zakresie wywoływania skutków od niewiążącej opinii (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26.11.1999 r. sygn. akt IV SA 1512/93). Biorąc to pod uwagę należy uznać, iż naruszenie przepisu art. 79 § 1 kpa poprzez niepowiadomienie skarżących o uzupełniających oględzinach dokonanych w dniu 11.04.2003 r. nie miało wpływu na treść wydanej opinii w tej sprawie przez organ nadzoru budowlanego. Zajęte przez organ nadzoru budowlanego stanowisko nie jest prawnie wiążące dla organu załatwiającego sprawę w drodze decyzji. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw oddalił z mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).