VII SA/Wa 720/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska- Śpiewak, Sędzia WSA Ewa Machlejd ( spr.), Protokolant Katarzyna Bednarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2005 r. sprawy ze skarg B.S., K.G., M. i J.P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2004 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących B.S. i K.G. kwoty po 500 zł. ( pięćset złotych) oraz na rzecz M. i J. P. kwoty po 400 zł. ( czterysta złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] października 2002r. Nr [...], na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, art. 104 Kpa w nawiązaniu do porozumienia zawartego w dniu 30 czerwca 1999r. ze zm. pomiędzy Starostą Powiatu [...] a Zarządem Miasta [...] w sprawie powierzenia Gminom zadań z zakresu swojej właściwości, jako organ administracyjny architektoniczno-budowlany, po rozpoznaniu wniosku H. Sp. z o.o. z siedzibą w W., udzielił pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego stanowiącego zespół handlowo-usługowy H. wraz z infrastrukturą techniczną zewnętrzną, przyłączami mediów, placem postojowym dla samochodów osobowych oraz z dojazdem zaopatrzeniowym w ulicy H., na działce przy ul. T. w P. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz Miasta [...] wskazał, iż inwestor spełnił wszystkie wymogi określone w art. 56 i 57 ustawy Prawo budowlane. Po rozpatrzeniu wniosków S. , B.S., K.G., A. Z. - w imieniu mocodawców M. i J. P., H. P., J. W., A. i K. L., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2003r. Nr [...], na podstawie art. 157 § 1 i 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] października 2002r. udzielającej zezwolenia na użytkowanie wyżej wymienionej inwestycji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji wskazał, że stosownie do treści art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego właściwy organ odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, w przypadku nie spełnienia wymagań określonych m.in. w art. 57 ust. 1-4 wyżej cytowanej ustawy. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego badana decyzja, udzielająca pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji, rażąco narusza art. 59 Prawa budowlanego, ponieważ jak wynika z akt sprawy brak jest stanowiska Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Powiecie [...] w przedmiocie zgłoszenia uwag lub braku sprzeciwu w odniesieniu do zamiaru użytkowania spornej inwestycji. Dlatego Burmistrz Miasta [...] w dacie wydania decyzji nie mógł przyjąć, iż spełniona została przesłanka z art. 56 Prawa budowlanego. Z tego względu należało stwierdzić nieważność w/w decyzji. Odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] wnieśli: V. G., B. S. i K. G. oraz H. Sp. z o.o. Po rozpatrzeniu w/w odwołań Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2004r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2003r. Nr [...] i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił zarzuty odwołujących ustosunkowując się jedynie do jednego zarzutu sformułowanego przez V.G. Organ II instancji wskazał, iż tryb odwoławczy ma w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego pierwszeństwo przed trybem nadzoru, obejmującym między innymi stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 Kpa. Wynika to z faktu, że organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1 Kpa. Dla załatwienia odwołania powinno być podjęte jedno z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 Kpa i to także wówczas gdyby spełnione były przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa. Organ pierwszej instancji, w przeciwieństwie do Burmistrza Miasta [...], uznał V.G. za stronę postępowania w sprawie. Między innymi na jej wniosek wydana została zaskarżona decyzja. Zajmując takie stanowisko powinien, zatem w pierwszej kolejności rozpatrzyć jej odwołanie z dnia 5 listopada 2002r. od kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Należy, zatem uznać, iż postępowanie odwoławcze nie zostało zakończone. W gestii organu właściwego do jego przeprowadzenia leży ocena, czy zachowany został termin do wniesienia odwołania. Z uwagi na rozstrzygnięcie decyzji organ odwoławczy nie zajął stanowiska w zakresie merytorycznych zarzutów przedstawionych w odwołaniach oraz w pismach procesowych stron dotyczących prawidłowości decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Decyzja ta będzie, bowiem przedmiotem rozpoznania w trybie odwoławczym. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli K.G., B.S. oraz M. i J.P. K.G. zarzuciła zaskarżonej decyzji rażące naruszenie przepisów postępowania, a zwłaszcza art. 138 § 2 Kpa, mające wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien rozpoznać pismo skarżącej żądające stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie w trybie art. 127 i nast. Kpa, a także powinien rozpoznać wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważność w/w decyzji jako odwołanie i wydać rozstrzygnięcie o treści przewidzianej w art. 138 Kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie uchylił decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2003r. Nr [...], niemniej jednak umorzenie postępowania przed organem I instancji było wadliwe. Organ ten powinien uchylić decyzję Nr [...] i przekazać, na zasadzie art. 138 § 2 Kpa, sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Skarżąca B.S. zarzuciła, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozpatrując sprawy merytorycznie, umorzył całe postępowanie w sprawie. Uchylając decyzję i umarzając postępowanie organ II instancji wydał tak naprawdę decyzję zgodnie z wnioskiem inwestora. Zdaniem skarżącej w uzasadnieniu decyzji brak jest czytelnej informacji odnośnie dalszego bytu złożonych przez inne strony wniosków oraz przysługujących im uprawnień. Tym samym decyzja ta nie spełnia wymogów podstawowych Kpa takich jak zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz zasada obowiązku organu udzielania informacji faktycznej i prawnej. Skarżąca B.S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. M. i J. P. zaskarżonej decyzji zarzucili: 1) obrazę przepisów art. 6 Kpa albowiem została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów, 2) art. 7 Kpa albowiem przy załatwianiu sprawy pominięto słuszny interes strony, 3) art. 8 Kpa albowiem zamiast pogłębiania zaufania strony do organów administracyjnych wzbudza jej nieufność i obniża świadomość i kulturę prawną obywateli, 4) art. 138 § 1 pkt 2 Kpa albowiem dokonano jego błędnej wykładni i zastosowania, 5) art. 156 § 2 Kpa albowiem odebrano stronie prawo do korzystania z całego okresu przepisanego prawem na wszczęcie określonego postępowania administracyjnego, 6) art. 97 § 1 pkt 4 Kpa albowiem odmówiono jego zastosowania oraz 7) 107 § 3 Kpa albowiem decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego sprawy. W odpowiedzi na skargi Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skarg. Organ podniósł, iż stanął na stanowisku, że przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, o co wnieśli odwołujący się, spowodowałoby powstanie czynnego postępowania, nieważnościowego, co w żaden sposób nie przyspieszyłoby rozpoznania odwołania V.G. Inwestor uczestnik postępowania H. Sp. z o.o. w W. wniósł o oddalenie skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargi zasługują na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie argumenty skarżących są trafne. Nierozpoznane pozostaje odwołanie V. G. a także nie zakończone jest postępowanie odwoławcze dotyczące decyzji Burmistrza Miasta [...] toczące się w wyniku odwołania wniesionego przez skarżących M. i J. P. Wyrokiem z dnia 12 października 2004r. w sprawie 7/IV SA 2264-2267/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Wojewody [...] stwierdzające uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2002r. W skardze do Sądu także K.G. twierdzi, że jej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji powinien być potraktowany przez organy administracji jako odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta [...] nr [...]. Natomiast podania złożone przez K.G. i B. S. z dnia [...] listopada 2002r. potraktowane zostały jako wnioski o stwierdzenie nieważności i jako takie były rozpatrzone. Skarżące w odwołaniu od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2003r. stwierdzającego nieważność decyzji Burmistrza Miasta [...] nie kwestionowały jej, co do zasady zarzucając jedynie organowi nieuwzględnienie wszystkich stawianych przez nie zarzutów. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia [...] października 2002 zezwalającej na użytkowanie zostało wszczęte przez Wojewodę [...] 9 maja 2003r. na wniosek V.G. z 6 listopada 2002r. i 26 marca 2003r., S. z dnia 25 listopada 2002r., B.S. z dnia 6 listopada 2002r. i K.G. z dnia 6 listopada 2002r. Jak wiec z ustaleń organu wynika, wszystkie wnioski o stwierdzenie nieważności są z daty późniejszej niż odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2002r. dotyczącej pozwolenia na użytkowanie kompleksu handlowo-usługowego H. (obecnie [...]) w P. To samo pismo z 5 listopada 2002r. zawiera wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Obowiązkiem organu jest wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności, a także dbałość wynikająca z art. 9 kpa, aby strona szczególnie nie występująca w sprawie bez profesjonalnego pełnomocnika była należycie i wyczerpująco informowana o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na jej prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania. Nie można odmówić organom administracji prawa do domagania się przez stronę trybu, w jakim sprawa ma być rozpatrzona. Nie ma przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej na wniosek strony złożony przed upływem terminu do wnioskowania odwołania byle był to wniosek wyraźnie wskazujący na dokonanie przez stronę wyboru trybu nadzwyczajnego. Uprawnienia organu stosującego art. 156 § 1 kpa są większe niż organu odwoławczego, bowiem ten ostatni rozstrzyga sprawę pod względem merytorycznym, co do istoty przeprowadzając w miarę potrzeby dalsze postępowanie wyjaśniające. Stwierdzenie nieważności decyzji zamiast rozstrzygnięcia odwołania wniesionego w terminie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. Nie ma natomiast przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej na wniosek strony złożony przed upływem terminu do wniesienia odwołania byle był to wniosek wyraźnie wskazujący na dokonanie przez stronę wyboru trybu nadzwyczajnego postępowania. Oczywiście może mieć miejsce sytuacja, gdy strona składa zarówno odwołanie, jak i wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nieostatecznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd określający stosunek postępowania w trybie nadzoru określonego w art. 156 kpa. W przypadku, gdy zostało wniesione odwołanie wniesione odwołanie w trakcie postępowania odwoławczego organ odwoławczy nie może orzekać na podstawie art. 156 kpa z uwagi na inny zakres i charakter jego działań jako organu odwoławczego oraz jako organu nadzoru. Wybór postępowania należy do strony, a jeśli strona nie dokonuje takiego wyboru organ w pierwszej kolejności winien rozpoznać odwołanie zgodnie z zasadą dwuinstancyjności zobowiązujące organ do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Nie daje to jednak podstawy do umorzenia, jako bezprzedmiotowego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, której dotyczy odwołanie. Umorzenie zaskarżoną decyzją postępowania administracyjnego pierwszej instancji po uchyleniu decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa, bowiem postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] nie stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego zachodzi w sytuacji braku przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem tym jest konkretna sprawa, w której organ administracji jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa w tym wypadku dokonać oceny decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2002r. w aspekcie przesłanek z art. 156 kpa. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 kpa. Umorzenie postępowania w sytuacji, gdy istnieją podstawy do merytorycznego załatwienia sprawy (w tym wypadku stwierdzenie nieważności decyzji lub odmowa stwierdzenia nieważności) narusza interes stron skarżących. Jedyną, bowiem podstawą do umorzenia postępowania pierwszej instancji mogłoby być stwierdzenie jego bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 kpa. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c a także art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w wyroku.