II SA/Go 10/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński, Sędziowie Asesor WSA ANNA Juszczyk - Wiśniewska, Sędzia WSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.), Protokolant Agnieszka Lasecka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 lipca 2005 przy udziale sprawy ze skargi M.B. na Dyrektor Izby Celnej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie Kara za przejazd pojazdem ponadnormatywnym Uchylono decyzję I i II instancji II SA/Go 10/05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] września 2003r. znak: [...] Naczelnik Urzędu Celnego obciążył przedsiębiorstwo "HB" B.M. karą pieniężną w wysokości 1.560 zł za przejazd jednorazowy pojazdem nienormatywnym bez wymaganego prawem zezwolenia. Pismem z dnia [...] października 2003r. B.M. odwołał się od powyższej decyzji. Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia [...] grudnia 2003r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów art. 13 ust. 2 pkt 3, ust. 2a i ust. 2b, art. 40b ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) oraz § 4 i § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003r. Nr 32, poz. 262) - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał się na wynik pomiaru dynamicznego obciążenia osi pojazdu należącego do "HB" Spedycja, Transport Ciężarowy Krajowy i Międzynarodowy – B.M., dokonanego przez funkcjonariuszy Urzędu Celnego dnia [...] września 2003r. na drogowym przejściu granicznym. Uzyskany wynik przedmiotowego pomiaru wykazał, że dopuszczalne normy nacisku osi, uregulowane w § 5 ust. 4 wyżej wskazanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002r., zostały przekroczone w przypadku osi kontrolowanego pojazdu o wartość 11,04 kN, a zatem organ uznał, że przewóz towarów dokonywany był pojazdem nienormatywnym, na co przewoźnik nie przedstawił wymaganego prawem zezwolenia. Organ odwoławczy zaznaczył ponadto, że wynik ważenia dynamicznego pojazdu jest efektem przetworzenia danych przez program komputerowy. Dla zapewnienia prawidłowego procesu ważenia specjalnie zamontowane urządzenia pomiarowo-kontrolne monitorują parametry przejazdu przez pomost wagi. W przypadku nieprawidłowego przejazdu przez punkt kontrolny, urządzenie sygnalizuje nieprawidłowość przerywając proces ważenia, a otrzymane wyniki pomiaru muszą zostać uznane za błędne. Brak sygnalizacji oznacza, że nie ma podstaw do kwestionowania wyniku pomiaru i powtórzenie pomiaru nie jest potrzebne. W rozpatrywanej sprawie z uwagi na nieprawidłowe wskazanie wagi przy pierwszym pomiarze, dotyczące masy całkowitej pojazdu, a także niewłaściwą prędkość pojazdu przy pomiarze drugim, kontrolę przeprowadzono trzykrotnie, uwzględniając przy ustalaniu wysokości kary pomiar trzeci. W związku z faktem, iż z protokołu kontroli nr [...], sporządzonego na okoliczność trzeciego ważenia pojazdu nie wynika, aby w chwili dokonywania pomiaru waga sygnalizowała jakiekolwiek nieprawidłowości, brak było podstaw do zakwestionowania otrzymanych wyników. Odnosząc się do zarzutu uniemożliwienia stronie brania udziału w procesie ważenia organ II instancji podkreślił, iż z uwagi na specyfikę miejsca przeprowadzonej kontroli oraz jego oddalenie od siedziby strony, funkcjonariusze nie byli w stanie zadbać o właściwą jej reprezentację z uwagi na potrzebę maksymalnego upłynniania ruchu transgranicznego. Jednakże zarówno decyzja określająca wysokość kary, jak i protokół z ważenia pojazdu zostały skarżącemu doręczone. Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, że trudno jest zapewnić stronie czynny udział w czynnościach, których istota zasadza się - z jednej strony -na przejeździe pojazdu przez pomost wagi, a z drugiej strony na mechaniczno-elektronicznym przetworzeniu danych przez urządzenie wagowe. Biorąc pod uwagę dokonane ustalenia organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] września 2003r. Na powyższą decyzję Dyrektora Izby Celnej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył B.M. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania przed Sądem. Zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji, skarżący zarzucił naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego uregulowanych w przepisach art. 61 § 4, art. 10 § 1, art. 81, art. 71 § 1 oraz art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący podniósł, że sposób ważenia kontrolowanych pojazdów i związana z tym procedura nie zwalniała organu celnego od obowiązku zachowania zasad postępowania określonych bezwzględnie obowiązującymi przepisami kpa. Zdaniem skarżącego okoliczność, iż specyfika kontroli pojazdów nie pozwala na uczestniczenie stronie postępowania bezpośrednio w czynnościach, nie zwalnia organu celnego od obowiązku informowania strony o wszczęciu postępowania, o każdej czynności przeprowadzonej w jego toku oraz umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Zatem doręczenie jedynie protokołu kontroli z trzeciego ważenia pojazdu wraz z decyzją obciążającą skarżącego karą pieniężną, naruszyło prawo skarżącego do czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Według skarżącego, skoro organ celny dokonując kontrolnego ważenia pojazdu nie mógł zawiadomić strony o tej czynności przed jej wykonaniem, to przed wydaniem decyzji powinien doręczyć stronie protokół z kontrolnego ważenia aby umożliwić jej wypowiedzenie się co do tego dowodu. Jednocześnie skarżący zarzucił, że skoro nie mógł wypowiedzieć się co do zebranych w sprawie dowodów to brak jest podstaw do uznania, iż organ celny udowodnił, aby w pojeździe skarżącego nastąpiło przekroczenie dopuszczalnego nacisku osi napędowej, niezależnie od tego, w jaki sposób i przy użyciu jakiej wagi dokonano kontrolnego ważenia. W skardze podniesiono również, że pomimo trzykrotnego ważenia pojazdu, nie otrzymał dwóch raportów zawierających wyniku pierwszego i drugiego ważenia pojazdu, ani też protokołów tych kontroli. Umożliwienie skarżącemu zapoznania się dopiero w postępowaniu odwoławczym z zebranym w sprawie materiałem dowodowym nie stanowi realizacji prawa strony, wyrażonego w art. 10 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. W szczególności zaznaczył, że za datę wszczęcia postępowania z urzędu przyjmuje się dzień pierwszej czynności procesowej, jaką podjął organ wobec strony. W konkretnej sprawie czynnością tą było przeprowadzenie procesu mierzenia i ważenia pojazdu przez organ celny, którego wyniki zawarto w protokole. Kierowca pojazdu wiedział o tych czynnościach i w nich uczestniczył. Zebrany w sprawie materiał dowodowy ograniczył się do protokołu ważenia. Uczestniczący w czynnościach mierniczych kierowca skorzystał z możliwości wniesienia zastrzeżeń do protokołu. Zapewniony więc został czynny udział strony w postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem należało uznać, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów proceduralnych, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy odnieść się do stanu prawnego obowiązującego - w zakresie wymierzania przez właściwe organy administracji kary pieniężnej za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym - w dacie wydania zaskarżonej decyzji ([...].12.2003r.) oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji ([...].09.2003r.). Mianowicie w omawianym okresie, dzielącym wydanie decyzji przez organy obu instancji, doszło do zmiany przedmiotowej regulacji dokonanej ustawą z dnia 14 listopada 2003r. o zmianie ustawy drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953). Zmiana ta jednak nie miała wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, bowiem zgodnie z art. 10 wym. ustawy - do postępowań administracyjnych wszczętych a niezakończonych decyzja ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, zastosowanie miały przepisy dotychczasowe. W konsekwencji podstawę prawną decyzji Naczelnika Urzędu Celnego i Dyrektora Izby Celnej stanowiły przepisy ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym do dnia 24 listopada 2003r. W myśl art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) opłaty drogowe mogą być pobierane za przejazdy po drogach publicznych pojazdów zarejestrowanych w kraju łub za granicą, z ładunkiem lub bez ładunku, o masie, naciskach osi lub wymiarach przekraczających wielkości określone w odrębnych przepisach. Stosownie do treści art. 61 ust. 11 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602 ze zm.) przejazd takiego pojazdu -zwanego pojazdem nienormatywnym - jest dozwolony tylko pod warunkiem uzyskania pozwolenia. Z kolei przepis art. 13 ust. 2a cyt. ustawy o drogach publicznych stanowi, że za przejazd po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu pobiera się kary pieniężne, przy czym ich wysokość określa załącznik do tej ustawy. W rozpatrywanej sprawie organ administracji celnej wskutek kontroli pojazdu wyjeżdżającego z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dokonanej w dniu [...] września 2003r., stwierdził przekroczenie dopuszczalnej normy nacisku na osie pojazdu i jednocześnie ustalił, że przejazd odbywa się bez wymaganego zezwolenia, co warunkowało w konsekwencji obciążenie strony karą pieniężną w wysokości l .560 zł. Ustalenia faktyczne organu I instancji co do przekroczenia dopuszczalnych parametrów nacisku na osie pojazdu oparte zostały na wynikach pomiaru dokonanego przy użyciu wagi samochodowej, służącej do wyznaczania dynamicznego obciążenia osi pojazdu. Jak zaznaczano w protokole kontroli z dnia [...] września 2003r. oraz w zaskarżonej decyzji pomiaru nacisku osi i masy całkowitej pojazdu, a także pomiaru rozstawia osi dokonano przy pomocy urządzeń posiadających ważne świadectwa legalizacji. Zaznaczyć w tym miejscu jednak należy, że skarżący zarówno w odwołaniu, jak i w skardze, nie zgłaszał zastrzeżeń co do legalności urządzeń użytych do kontroli, lecz zakwestionował prawidłowość przebiegu kontroli przedmiotowego pojazdu. Według skarżącego uchybienia proceduralne mające miejsce podczas dokonanych pomiarów obciążenia osi pojazdu dają podstawę do podważenia ustaleń organu celnego co do tego. że w kontrolowanym pojeździe przekroczony został dopuszczalny nacisk osi napędowej. Odnosząc się do kwestii warunków przeprowadzania kontroli w zakresie dynamicznego obciążenia osi pojazdu, masy pojazdu i jego wymiarów - zaznaczyć trzeba, że w czasie wydania decyzji przez organy obu instancji brak było szczegółowej regulacji prawnej tego dotyczącej. Wbrew temu co wskazał Urząd Celny w piśmie z dnia [...] października 2003r. (k. 21 akt administracyjnych) - w niniejszej sprawie organ celny w swych czynnościach kontrolnych nie mógł kierować się zasadami zawartymi w Zarządzeniu Nr 39 Prezesa Głównego Urzędu Miar z 22 grudnia 2000r. w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu. Po pierwsze dlatego, że w świetle norm konstytucyjnych zarządzenie takie nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa i jako akt wewnętrzny mogło obowiązywać tylko jednostki organizacyjne podległe organowi, który ten akt wydał. Po drugie dlatego, że przytoczone zarządzenie Prezesa Głównego Urzędu Miar straciło moc z dniem 31 czerwca 2002r. wskutek regulacji zawartej w przepisach art. 47 pkt 3 ustawy z dnia 22 grudnia 2000r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 120, poz. 1268) oraz art. 11 i art. 51 ustawy z dnia 21 grudnia 2001r. o zmianie ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów, ustawy o działach administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 1800). Jednocześnie podkreślić należy, że według art. 9 pkt 3 ustawy z dnia, 11 maja 2001r. Prawo o miarach (Dz. U. z 2001r. Nr 63, poz. 636) ustanowiona została delegacja dla Rady Ministrów, a od dnia 1 stycznia 2002r. dla Ministra właściwego do spraw gospodarki – do określenia w drodze rozporządzenia m.in. wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać przyrządy pomiarowe podlegające prawnej kontroli metrologicznej, a także warunków właściwego ich stosowania oraz warunków technicznych ich użytkowania. Stosowny akt wykonawczy do cytowanej ustawy wydany został dopiero w dniu 10 lutego 2004r. (Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu - weszło w życie z dniem 13 marca 2004r.). Oznacza to, że pomiędzy wejściem w życie ustawy Prawo o miarach (1 stycznia 2003r.), a dniem 13 marca 2004r. żaden akt prawny nie regulował szczegółowych wymagań dla wag samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu oraz warunków ich stosowania. Powyższe rozważania prowadzą zatem do wniosku, że organy uprawnione do kontroli pojazdów, wykonujących międzynarodowy transport drogowy, powinny w postępowaniu zmierzającym do wymierzenia kary pieniężnej za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami – kierować się regułami procedury administracyjnej, wobec braku odmiennych dyspozycji ustawowych. Tak więc, wyniki kontroli warunków technicznych pojazdów nienormatywnych mogą stanowić dowód w tym postępowaniu, gdy dokonanie pomiaru ich masy oraz obciążenia osi odbyło się według reżimu określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że wbrew stanowisku organów celnych orzekających w sprawie, sama okoliczność legalizacji i sprawności urządzeń pomiarowych oraz nadzorowanie procesu ważenia przez program komputerowy, nie przesądza o prawidłowości przeprowadzenia dowodu z pomiaru obciążenia, jakie wywierają osie pojazdu na pomost wagi. Zastrzeżenia budzi twierdzenie organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "trudno jest zapewnić stronie czynny udział w czynnościach, których istota zasadza się na przejeździe pojazdu przez pomost wagi oraz mechaniczno-elektronicznym przetworzeniu danych przez urządzenia wagowe*'. Właśnie z uwagi na to, że w omawianym postępowaniu pomiar obciążenia osi pojazdu jest jedynym dowodem stanowiącym podstawę do wymierzenia kary pieniężnej, tak ważne jest aby podczas tych czynności kontrolnych organu celnego zachowane zostały zasady postępowania, określone bezwzględnie obowiązującymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Oczywiście okoliczność, że kontrola techniczna pojazdów odbywa się na terenie przejścia granicznego i organy muszą zadbać o maksymalne upłynnienie ruchu transgranicznego. usprawiedliwia pewną modyfikację kodeksowego modelu postępowania przed organami administracji pierwszej instancji. Mając to na uwadze należało uznać, że przeprowadzenie postępowania dowodowego z udziałem kierowcy pojazdu poddanego kontroli, nie oznaczało w konkretnej sprawie ograniczenia uprawnień przewoźnika będącego stroną, gdy wskutek jego woli tenże kierowca uprawniony był również do zgłoszenia tego środka transportu do procedury wywozu. Niewątpliwie specyfika miejsca i charakteru przedmiotowej kontroli wyklucza zagwarantowanie stronie osobistego wzięcia udziału w procesie ważenia pojazdu, bądź poprzez właściwego pełnomocnika. Rzeczą strony, jako przewoźnika profesjonalnie trudniącego się międzynarodową działalnością transportową, jest takie zorganizowanie swej działalności, aby odpowiednia osoba brała udział w kontrolnych czynnościach organów celnych. Takie stanowisko znajduje oparcie m.in. w następujących orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego: w wyroku z 15 stycznia 1998r. II SA 894/97 (Lex nr 41371) oraz w wyroku z 11 maja 2005r. OSK 1396/04 (niepubl.)- W rozstrzyganej sprawie, błędnie jednak przyjął organ celny, że realizacja prawa strony do aktywnego uczestnictwa w postępowaniu dowodowym wyczerpywała się w tym, że obecny podczas czynności mierniczych kierowca pojazdu miał możliwość odniesienia się do sposobu i formy ich przeprowadzania oraz mógł wnieść zastrzeżenia do protokołu kontroli. Należy zauważyć, że na prawo strony do udziału w postępowaniu składa się również uprawnienie żądania przeprowadzenia określonych dowodów, które to uprawnienie w rozpatrywanym postępowaniu zostało naruszone. Przede wszystkim funkcjonariusz celny powinien przedstawić kierowcy wszystkie raporty ważenia pojazdu, a nie tylko raport z trzeciego pomiaru, który stał się podstawą do wymiaru kary. Kierowca pojazdu powinien uzyskać pełne informacje co do przyczyn trzykrotnego pomiaru oraz tego, że za wiążący został uznany trzeci wynik ważenia pojazdu. Uniemożliwienie kierowcy pojazdu zapoznania się z całym materiałem dowodowym ograniczyło zarazem jego inicjatywę dowodową. Należy zwrócić uwagę, że w przeciwieństwie do funkcjonariuszy celnych uczestniczący w kontroli kierowca mógł nie mieć takiej jak oni wiedzy i zaufania co do sposobu działania urządzeń i programu komputerowego użytych do dokonywanego pomiaru technicznego. Dopiero organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnił szczegółowo funkcjonowanie wagi samochodowej i urządzeń monitorujących proces ważenia pojazdu. W ocenie Sądu przedstawiany przez organ mechanizm pomiaru dynamicznego obciążenia osi pojazdu nie pozwalał funkcjonariuszowi celnemu uznać, że sam fakt braku sygnalizacji ze strony urządzenia użytego w punkcie kontrolnym świadczył o prawidłowości procesu ważenia. Nie do zaakceptowania jest w szczególności twierdzenie organu II instancji, iż "brak sygnalizacji oznacza, że nie ma podstaw do kwestionowania wyniku pomiaru i powtórzenie pomiaru nie jest potrzebne". Wskazywana przez organ celny okoliczność, iż wynik ważenia dynamicznego pojazdu jest efektem przetworzenia danych przez program komputerowy, nie może co do zasady wykluczać weryfikacji takich wyników pomiaru. Skoro w niniejszej sprawie uzyskano podczas kontroli trzy różne wyniki pomiaru, to organ powinien w protokole, a następnie w decyzji, wyjaśnić zaistniałe w tym zakresie rozbieżności. Podstawowym uchybieniem organu I instancji było jednak to, że pominięto w procesie decyzyjnym zastrzeżenia kierowcy pojazdu zgłoszone do protokołu kontroli. W rozpatrywanym stanie faktycznym funkcjonariusz celny powinien rozważyć celowość powtórzenia pomiaru, zwłaszcza, że po opuszczeniu punktu kontrolnego strona pozbawiona jest możliwości weryfikacji wyników ważenia i ewentualnego udowodnienia, że wynik pomiaru był obarczony błędem. W okolicznościach konkretnej sprawy wskazanym było przed wydaniem decyzji doręczenie stronie protokołu z kontrolnego ważenia, celem umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Zaniechanie tego naruszyło zasadę określoną w art. 10 § 1 kpa. Wskazane nieprawidłowości proceduralne sprawiły, że wbrew nakazom wynikającym z przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa - organ celny nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, niezbędnego do wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie. Ponadto sprzeczne z treścią art. 81 kpa było uznanie przez organ I instancji za miarodajne dla podjęcia rozstrzygnięcia tylko dowodu z jednego pomiaru obciążenia osi pojazdu, w sytuacji gdy trzy różne wyniki ważenia pojazdu zostały zakwestionowane przez kierowcę uczestniczącego w kontroli. Takie działania organu noszą znamiona dowolności i arbitralności. W konsekwencji należało przyjąć, że ocena Naczelnika Urzędu Celnego co do przejazdu pojazdem nienormatywnym pozbawiona była podstaw faktycznych. Umożliwienie skarżącemu zapoznania się dopiero w postępowaniu odwoławczym z zebranym materiałem dowodowym, nie stanowiło realizacji podstawowych gwarancji proceduralnych, ustanowionych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych względów uchyleniu podlegały decyzje organów obu instancji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II i III wyroku znajduje oparcie w przepisie art. 152 i 200 cyt. ustawy.