II OSK 1329/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Barbara Gorczycka-Muszyńska Janina Kosowska Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "H." Spółka z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1660/04 w sprawie ze skargi "H." Spółka z o.o. w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2004 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru instalacji urządzenia reklamowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2004 r., oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta W z dnia [...] lipca 2004 r. 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Spółki z o.o. "H." w Warszawie kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 lipca 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 1660/04 oddalił skargę Sp. z o.o. "H." w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2004 r., utrzymującą w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r., którą Prezydent Miasta W. wniósł sprzeciw do zgłoszenia "H." Sp. z o.o. z siedzibą w W., dotyczącego zamiaru zamontowania reklamy winylowej o wym. 13,70 x 38,35 m na południowej elewacji budynku biurowego przy Al. J. w W. Jak wynika z przedstawionych akt sprawy, firma H. w dniu 15 lipca 2004 r. dokonała zgłoszenia montażu wymiennych obrazów reklamowych na południowej ścianie budynku przy Al. J. w W. Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r., wydaną na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej zwanej Prawem budowlanym, Prezydent m. W. zgłosił sprzeciw. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, iż roboty budowlane związane z zamontowaniem reklamy wymagają uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego. Projektowana konstrukcja reklamy siatki winylowej składa się z ramy z rur stalowych, mocowanych poprzez wsporniki do konstrukcji żelbetowej nośnej budynku za pomocą kotew Hilti HSC-A/M 12x60. Do konstrukcji reklamy montowana jest siatka winylowa. W przepisie art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego celowo użyto terminu "instalowanie", co wskazuje na to, że przepis ten ma zastosowanie tylko w przypadkach zainstalowania reklamy do konstrukcji. Natomiast wykonanie robót budowlanych związanych z zamontowaniem konstrukcji reklamy przenoszącej duże siły i momenty wynikające np. z parcia wiatru nie może korzystać ze zwolnienia (będącego wyjątkiem a nie regułą), zapisanego w prawie budowlanym. Odwołanie od powyższej decyzji złożył inwestor - H. Sp. z o.o., zarzucając naruszenie art. 30 ust. 6 oraz ust. 7 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię, wnosząc o uchylenie zaskarżanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem strony wnoszącej odwołanie, w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Nie można bowiem zgodzić się z poglądem organu, że powyższy przepis art. 29 dotyczy tylko zainstalowania reklamy do konstrukcji. Pojęcie "urządzenia reklamowego" jest szersze niż sama reklama i obejmuje również konstrukcję. Wojewoda Mazowiecki po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] września 2004 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na możliwość zastosowania przepisu art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego, ze względu na bardzo duże rozmiary inwestycji (powierzchnia reklamy 511,9725 m2) i konieczność wykonania skomplikowanych prac konstrukcyjnych, co stwarza możliwość oderwania się a tym samym zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi lub mienia. Projektowana reklama o znacznych rozmiarach, narażana będzie na duże siły, wynikające np. z parcia wiatru, dlatego nie może być zwolniona z uzyskania pozwolenia na budowę. Sprzeciw w sprawie zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych, został wniesiony w ustawowym terminie jest więc prawnie skuteczny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Spółka z o.o. H. zarzuca naruszenie przepisów art. 30 ust. 6 oraz ust. 7 Prawa budowlanego, poprzez błędną ich wykładnię, wnosząc jednocześnie o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca wywodzi podobnie, jak wcześniej w odwołaniu, iż zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego instalowanie urządzeń reklamowych, niezależnie od ich rozmiarów, sposobu montażu i ciężaru, nie wymaga pozwolenia na budowę lecz dokonania zgłoszenia. Organ odwoławczy błędnie przyjął, iż wnioskodawca ma zamiar wybudować konstrukcję wsporczą pod tablicę reklamową, tymczasem ma to być reklama z siatki winylowej na ramie co umożliwia przepuszczalność powietrza. Tym samym stwierdzenia o dużych siłach wynikających np. z parcia wiatru, oparte są jedynie na domysłach, a nie na konkretnych, popartych opiniami, przesłankach. Obowiązek uzyskania pozwolenia na podstawie art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego, można nałożyć w uzasadnionych sytuacjach, a nie w oparciu o przypuszczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając wyrokiem z dnia 29 lipca 2005 r. skargę uznał ją za niezasadną. Zgłoszeniem, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, objęte są nie tylko tablice reklamowe, ale również urządzenia reklamowe, co niewątpliwie oznacza całość urządzenia reklamowego, a więc także elementy konstrukcyjne do mocowania samej tablicy reklamowej. Decyzja organu I instancji nietrafnie więc przywołuje jako podstawę art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż instalowanie urządzenia reklamowego na obiekcie budowlanym nie wymaga pozwolenia na budowę. Błędne przywołanie podstawy prawnej w decyzji, nie prowadzi automatycznie do jej uchylenia. Właściwa podstawa prawna została powołana w decyzji organu II instancji. Zgodnie z art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego, właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia w określonych w ustawie okolicznościach m. in. z powodu zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Uprawnienie to ma charakter uznaniowy. Wojewoda Mazowiecki rozpatrując ponownie sprawę stwierdził, iż przedmiotowa inwestycja ze względu na swoją wysokość, umiejscowienie, konstrukcję i sposób umocowania może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, wskazując na art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego. Zastosowanie ww. przepisu w ocenie Sądu jest uzasadnione. Pełnomocnik Spółki z o.o. H. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, zarzuca naruszenie przepisów: art. 30 ust. 6 oraz ust. 7 Prawa budowlanego poprzez błędną ich wykładnię, art. 77 § 1 kpa, jednocześnie wnosząc o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Zaskarżany wyrok nie odpowiada wymogom prawidłowo przeprowadzonej kontroli sądowej zaskarżonych aktów administracyjnych. Organy I i II instancji dokonując wykładni przepisów Prawa budowlanego doszły do skrajnie różnych stanowisk, chociaż obie decyzje pozostały w obrocie prawnym przy całkowitej ich akceptacji przez Sąd I instancji. Jest to sytuacja nie do pogodzenia w świetle obowiązujących przepisów i z punktu widzenia inwestora - skarżącego, który ma prawo oczekiwać wskazania w uzasadnieniu wyroku właściwej podstawy prawnej i jasnego wyjaśnienia stanowiska w zakresie stosowanych przepisów prawa materialnego (art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powołanej dalej jako ppsa). Stanowisko organu I instancji zawarte w decyzji z dnia 19 lipca 2004 r., jakkolwiek zrozumiałe z uwagi o troskę organu o bezpieczeństwo ludzi i mienia, nie znajduje jednak uzasadnienia w brzmieniu art. 30 ust. 6 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Urządzenia reklamowe, o których tam mowa nie wymagają pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia. Z tego więc punktu widzenia sprzeciw był nieuzasadniony, chociaż był prawnie skuteczny. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia 24 września 2004 r. odwołał się do przepisu art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego, a więc przyjął skrajnie odmienny punkt widzenia, niż organ I instancji, chociaż utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Jest to błędne stanowisko, bowiem nie można utrzymać w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia i jednocześnie wskazywać odmienną podstawę prawną. Takie niejednoznaczne stanowisko organu II instancji, nie odpowiada wymogom art. 138 § 1 pkt 1, ani pkt 2 kpa. Różnice zaś pomiędzy stanowiskiem zajętym przez organ I instancji a stanowiskiem wyrażanym w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wynikły z różnej kwalifikacji prawnej stanu faktycznego sprawy. Według organu I instancji w sprawie tej było wymagane pozwolenie na budowę, co uzasadniało wniesienie sprzeciwu, zaś zgodnie z poglądem organu odwoławczego, nie było wymagane pozwolenie na budowę, jednak w okolicznościach tej sprawy organ mógł na podstawie art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Pogodzenie tak różnych stanowisk wymagało od organu II instancji, uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 kpa), ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i wydania orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Ocena prawna zaskarżonej decyzji dokonana przez Sąd I instancji, nie bierze w ogóle pod uwagę tych rozbieżności i braku konsekwencji organu odwoławczego. W decyzji Wojewody Mazowieckiego pomiędzy jej osnową (rozstrzygnięciem) a uzasadnieniem, istnieje wewnętrzna sprzeczność, bowiem organ odwoławczy kwestionując zaskarżone rozstrzygnięcie i powołaną podstawę prawną - utrzymuje w mocy decyzję I instancji. Doprowadziło to do sytuacji, że w obrocie prawnym jest decyzja wnosząca sprzeciw, chociaż zdaniem organu odwoławczego, jak można domniemać, nie było podstaw do wydania takiej decyzji, a nie ma decyzji nakładającej na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, chociaż byłoby to właściwe rozstrzygnięcie, zgodnie z poglądem wyrażanym przez organ odwoławczy. Analizując dokładnie uzasadnienie zaskarżonej decyzji można dojść do wniosku, że organ II instancji nie rozpatrzył ponownie sprawy od początku i nie dokonał wprost oceny zaskarżonej decyzji, na co również nie zwrócił uwagi Sąd. Krytycznie oceniając wszystkie rozstrzygnięcia podjęte w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że w okolicznościach tej sprawy z uwagi na parametry urządzenia reklamowego (wielkość, waga), sposób i miejsce zamocowania, istniały podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego. Do takiego stanowiska skłania analiza przedstawionego przez inwestora "projektu konstrukcji reklamy" z czerwca 2004 r. Nie może mieć wpływu na powyższe stanowisko to, że sposób mocowania konstrukcji, jest według inwestora, sprawdzoną metodą, jak również to, że projekt konstrukcji został wykonany przez projektanta, który posiada niezbędne uprawnienia zawodowe i doświadczenie w tym zakresie. Nie są to bowiem argumenty przemawiające za tym, czy jest wymagane zgłoszenie, czy też pozwolenie na budowę w danym przypadku. Na tle przepisów Prawa budowlanego (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) można mówić co najmniej o dwu rodzajach reklam i urządzeń reklamowych z czym wiąże się obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę lub konieczność dokonania zgłoszenia. Do pierwszej grupy należy zaliczyć, wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe", na które wymagane jest pozwolenie na budowę, gdyż są to obiekty budowlane nie wymienione w art. 29-31, na co wskazuje się w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Do drugiej grupy, niewymagającej pozwolenia na budowę a tylko zgłoszenia, zalicza się tablice i urządzenia reklamowe instalowane na obiektach budowlanych, a więc te, które nie są wolno stojące i trwale związane z gruntem (art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Z kategorii tej jednak są wyłączone i wymagają pozwolenia na budowę, tablice i urządzenia reklamowe instalowane na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz reklamy świetlne i podświetlane usytuowane poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. W każdym jednak przypadku, objętym obowiązkiem zgłoszenia, kiedy realizacja danej inwestycji, może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować skutki określone w pkt. 1-4 art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej może nałożyć na dokonującego zgłoszenia (w drodze decyzji) obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Dlatego też nie można zgodzić się z poglądem nieodróżniającym "wolno stojących trwale związanych z gruntem urządzeń reklamowych" (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego) od tych które zostały wymienione w art. 29 ust. 2 pkt 6, jako zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę a wymagające jedynie zgłoszenia (patrz: Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006, s. 354 i S. Serafin, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006, s. 284). Nieuprawnionym jest również przekonanie, że w przypadku jednych i drugich urządzeń reklamowych (reklam) mówimy o ich "instalowaniu" (Z. Niewiadomski, op. cit. s. 354). Jeżeliby przyjąć taką wykładnię, to należałoby to odnieść podobnie, jak do wolno stojących trwale związanych z gruntem urządzeń reklamowych, do wszystkich budowli wymienionych w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Tymczasem dla określenia realizacji obiektów tam wymienionych (bez wyjątku), używa się zwrotu budowa w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, a tylko w przypadkach ściśle określonych w art. 29 ust. 2 mowa jest o "instalowaniu". Nie można więc z wyjątków czynić reguły, interpretować rozszerzająco. Podobnie należy rozumieć art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, w którym została wyrażona pewna zasada, zaś wyjątki od tej zasady zostały enumeratywnie (ściśle) określone w art. 29-31 tej ustawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 203 pkt 1 ppsa orzekł, jak w sentencji.