II SA/Bd 343/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Grzęda Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Asesor WSA Ireneusz Fornalik Protokolant Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Białe Błota na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 4 marca 2004 r. nr 6/2004 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały oddala skargę Na oryginale właściwe podpisy Rada Gminy Białe Błota uchwałą nr XV/217/2004 podjętą w dniu 29.01.2004 r., uchyliła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 23 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uchwały Rady Gminy Białe Błota o numerach XII/135/2003, XII/136/2003, XII/137/2003, XII/138/2003 i XII/139/2003 z dnia 24 listopada 2003 roku w sprawie odrzucenia protestów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego tereny we wsiach: Drzewce, Kruszyn Krajeński, Przyłęki, Prądki, Zielonka, Ciele. W uzasadnieniu wskazano, że według informacji uzyskanej w sekretariacie Oddziału Zamiejscowego NSA w Bydgoszczy, wniesione zostały skargi na uchwały nr XII/134/2003, XII/136/2003, XII/138/2003 i XII/139/2003. W tej sytuacji Rada Gminy zmuszona była do podjęcia kroków zmierzających do uchwalenia w pierwszej kolejności planów zagospodarowania terenów, których nie dotyczą skargi wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W związku z tym, z bieżącego opracowania wyłączono tereny, których dotyczą zaskarżone uchwały. Plan zagospodarowania dla tych terenów będzie opracowany oddzielnie. Wobec tego, że teren, którego przedmiotem były protesty odrzucone przez Radę Gminy Białe Błota w uchwałach w/w, został wyłączony z opracowania, uchylenie tych uchwał jako bezprzedmiotowych przed opracowaniem nowego planu było uzasadnione, Wojewoda Kujawsko-Pomorski rozstrzygnięciem nadzorczym nr 6/2004 z dnia 04.03.2004 r., wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Białe Błota nr XV/217/2004 z dnia 29.01.2004 r. W ocenie organu nadzoru, w świetle ustawy z dnia 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) Rada Gminy nie miała prawnych podstaw do podjęcia uchwały w sprawie uchylenia podjętych uprzednio uchwał w sprawie odrzucenia protestów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołany w podstawie prawnej uchwały przepis art. 23 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi delegację dla rady gminy do rozpatrzenia protestu i podjęcia uchwały o jego uwzględnieniu, bądź odrzuceniu. Zdaniem organu nadzoru Rada Gminy podejmując przedmiotową uchwałę przekroczyła zakres upoważnienia, o którym stanowi wym. przepis art. 23 ust. 3 i w konsekwencji działała bez podstawy prawnej, w związku z czym naruszyła przepis art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności. Gmina Białe Błota złożyła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, zarzucając mu naruszenie artykułów: 18 ust. 2 pkt 8, 23 ust. 3 i 25 ustawy z dnia 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że ilekroć dany przepis ustawy pozwala radzie gminy na podjęcie uchwały, rada gminy posiada uprawnienie do zmiany tej uchwały lub jej uchylenia. Podobnie jak organ władny do wydania pewnej "decyzji", władny jest także do jej uchylenia. Zdaniem Gminy, w niniejszej sprawie powyższe znajduje zastosowanie tym bardziej, że planu jeszcze nie uchwalono i właściciele działek pozostają w tej samej sytuacji, w jakiej znajdowali się wcześniej. Rada Gminy Białe Błota zamierzała wprowadzić zmiany w projektowanych rozwiązaniach planistycznych, dotyczących terenów, co do których odrzuciła wniesione protesty. Aby nie zamykać drogi w sprawie ewentualnego uwzględnienia żądań protestujących, należało uchylić dotychczasowe rozstrzygnięcia w sprawie protestów, w celu umożliwienia organowi wykonawczemu gminy dokonania niezbędnych ustaleń z planistami oraz stwierdzenia, czy zachodzi konieczność powtórzenia innych czynności z art. 18 ust. 2. Z przepisów tych wynika, iż rada gminy mogła "wrócić" do ponownego rozpatrzenia protestów lub też "cofnąć" się jeszcze dalej do powtórzenia innych niezbędnych czynności z art. 18 ust. 2. Zatem skoro rada gminy na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym może uwzględnić lub odrzucić protest, to "a contrario" może także uchylić swoją uchwałę w sprawie rozstrzygnięcia protestu i ponownie rozpatrzyć złożony protest. Stanowisko to potwierdza także zapis statutu Gminy, w świetle którego uchylenie lub zmiana podjętych uchwał może nastąpić wyłącznie w drodze odrębnej uchwały podjętej nie wcześniej niż na sesji następnej. Według skarżącej, stanowisko Wojewody prowadziłoby do sytuacji, w której gmina nie mogłaby realizować przysługującego jej z mocy art. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym władztwa planistycznego, zasad samodzielności oraz fakultatywności planowania. Wojewoda Kujawsko-Pomorski w odpowiedzi na skargę, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo organ nadzoru wskazał, że Rada Gminy podejmując przedmiotową uchwałę naruszyła ponadto przepis art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec faktu, że wprowadzenie zmian prowadzących do wyłączenia z opracowania terenu, którego dotyczyły odrzucane protesty, pozostało w sferze zamierzeń, Rada Gminy Białe Błota nie miała podstaw do uchylenia uchwał o odrzuceniu protestów. Po pierwsze, wprowadzenie zmiany do projektu planu polegającej na wyłączeniu terenu, którego dotyczyły odrzucane protesty czyniłoby ich powtórne rozstrzyganie bezprzedmiotowym. Po drugie, wprowadzenie zmian do projektu planu dla terenu, którego dotyczyły odrzucone protesty czyniłoby ich powtórne rozstrzyganie także bezprzedmiotowym. Po trzecie, ewentualne powtórne rozpatrywanie odrzuconych protestów wymagałoby, tak jak i w obu wcześniejszych przypadkach, powtórzenia czynności przewidzianych przepisem art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto organ nadzoru zwrócił uwagę na to, że wskutek podjęcia przedmiotowej uchwały w obrocie prawnym pozostały nierozpatrzone protesty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd dokonując na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 – zwanej dalej p.p.s.a.) oraz art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontroli w zakresie zgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z obowiązującym prawem uznał, że akt ten nie narusza prawa materialnego, zaś w toku postępowania poprzedzającego jego wydanie nie doszło do uchybienia przepisom proceduralnym. W ocenie Sądu, organ nadzoru miał w niniejszej sprawie podstawy – w świetle art. 2 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 23 ustawy z dnia 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm. – dalej zwanej u.z.p.) – do stwierdzenia nieważności uchwały podjętej przez radę Gminy Białe Błota w sprawie uchylenia podjętych wcześniej uchwał w sprawie odrzucenia protestów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zauważyć trzeba, że uchwała rady gminy rozstrzygająca o uwzględnieniu bądź odrzuceniu protestu podejmowana jest w ramach procedury planistycznej uregulowanej ściśle w art. 18 u.z.p. Obowiązek przestrzegania kolejnych etapów przygotowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obwarowany jest sankcją nieważności uchwały rady gminy podejmowanej w tym zakresie, o czym stanowi art. 27 ust. 1 u.z.p. Należy mieć przede wszystkim na uwadze to, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego powszechnie obowiązującego, wobec czego sformalizowanie procesu legislacyjnego jest w pełni uzasadnione, a przestrzeganie etapów stanowienia prawa stanowi gwarancję interesów podmiotów uczestniczących w tym postępowaniu. Z tego też względu samodzielność gminy w sprawach zagospodarowania przestrzennego jest w pewnym sensie ograniczona. W związku z tym, że uchwała objęta rozstrzygnięciem nadzorczym dotyczy instytucji protestu, należy w tym miejscu poczynić uwagi ogólne, tej instytucji dotyczące. Mianowicie począwszy od momentu wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu, każdy ma prawem gwarantowaną możliwość kwestionowania przyjętych w nim ustaleń. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje dwie formy, w jakich mogą być zgłoszone ewentualne zastrzeżenia tj. protesty i zarzuty. Trzeba pamiętać, że tworzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawnia wielokrotnie istnienie sprzecznych interesów różnych podmiotów. W procesie sporządzania planu gmina musi te konflikty rozstrzygać, przyjmując optymalne rozwiązania mieszczące się w granicach obowiązujących przepisów. Środkiem usuwania kolizji interesów pomiędzy poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej, na etapie tworzenia planu, jest właśnie instytucja rozpoznawania zarzutów i protestów. Protesty oraz zarzuty mają być rozpatrywane najpierw przez zarząd gminy, a następnie w przypadku ich nieuwzględnienia – przez radę gminy. Podkreślić przy tym należy, że w myśl art. 18 ust. 2 pkt 8 zarząd gminy obowiązany jest w terminie nie dłuższym niż 1 miesiąc rozpatrzyć protesty i zarzuty. Uwzględnienie protestu przez zarząd gminy powodować powinno korektę projektu w stosunku do jego kształtu, który był wyłożony do publicznego wglądu. Natomiast gdy zarząd gminy nie uwzględni w projekcie planu wniesionego protestu, to obowiązany jest przedstawić go radzie gminy do rozpatrzenia. Rada gminy rozpoznając protest musi wyrazić wobec niego stanowisko przez jego uwzględnienie, bądź odrzucenie. Uwzględnienie protestu skutkuje korektą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ważne jest w tej sprawie aby dostrzec, że uchwała o odrzuceniu protestu zamyka postępowanie w sprawie będącej przedmiotem protestu. W razie gdy odrzucenie protestu nie jest kwestionowane przez zainteresowane osoby, to rada gminy może przystąpić do uchwalenia planu. Autorzy protestu mogą jednak korzystając z trybu przewidzianego w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przedstawiona powyżej etapowość postępowania oraz wprowadzenie przez ustawodawcę określonych terminów dla poszczególnych czynności, podejmowanych przez organy i uczestników procedury planistycznej, ma niewątpliwie służyć, z jednej strony – usprawnieniu procesu sporządzania i ustanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z drugiej strony – zagwarantowaniu podmiotom uczestniczącym w postępowaniu planistycznym, że ich wnioski, uwagi będą rozpatrzone. W ocenie Sądu, w okolicznościach konkretnej sprawy, uchylenie przez radę gminy uchwały o odrzuceniu protestów naruszyło ustawowo określony tryb postępowania przy tworzeniu planu zagospodarowania przestrzennego. Słusznie zwraca uwagę organ nadzorczy w odpowiedzi na skargę, że konsekwencją zakwestionowanej uchwały rady gminy jest pozostawienie w obrocie prawnym nierozpoznanych protestów. Niewątpliwie taki stan narusza, stworzone przez ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym, gwarancje ochrony praw tych osób, których interesy mogą zostać naruszone poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nietrafnie skarżąca wywodzi swe uprawnienia do uchylenia przedmiotowej uchwały z założenia, że ilekroć dany organ jest właściwy do podjęcia pewnej uchwały, to również jest właściwy do jej uchylenia; podobnie jak organ, który będąc władny do wydania pewnej decyzji, jest również władny do jej uchylenia. Teza o uprawnieniu organów do uchylania z własnej inicjatywy, wydanych przez siebie decyzji jest błędna w świetle przepisów art. 110, 132, 154 i 155 kpa. Nie można bez zastrzeżeń przyjąć, że rada gminy jako organ uchwałodawczy władna jest w sprawach przekazanych do jej kompetencji swobodnie zmieniać czy uchylać podjęte przez siebie uchwały. Nie wykluczając zasadniczo takiego uprawnienia rady gminy zastrzec trzeba, że w konkretnych sytuacjach zależeć to będzie od charakteru uchwały i procedury, w jakiej została podjęta. Jak już wyżej powiedziano, na gruncie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym samodzielność gminy, zwłaszcza w zakresie tzw. władztwa planistycznego doznaje określonych ograniczeń. W konsekwencji należało uznać, że charakter uchwał w sprawie odrzucenia protestów oraz wymogi obowiązującej w tym zakresie procedury, wykluczały możliwość podjęcia uchwały objętej rozstrzygnięciem nadzorczym. Skoro rada gminy zamierzała wprowadzić zmiany w projektowanych rozwiązaniach, dotyczących terenów, co do których odrzuciła wniesione protesty, to powinna skorzystać z trybu uregulowanego w art. 25 u.z.p. Przepis ten otwiera bowiem możliwość powrotu do przebytych etapów procedury, w zależności od zakresu koniecznych zmian w projekcie przedstawionym do uchwalenia. W szczególności może być to uzasadnione, gdy zachodzi potrzeba odstąpienia od prac planistycznych co do części obszaru określonego uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na tle rozpatrywanej sprawy można by ewentualnie dopuścić możliwość powrotu do etapu rozpatrywania protestów przez radę gminy, ale pod warunkiem, że w miejsce uchwały uchylonej podjęta byłaby jednocześnie uchwała na nowo rozstrzygająca wniesione protesty. Niedopuszczalnym zaś było doprowadzenie do stanu, w którym protesty pozostawiono bez rozpoznania i bez gwarancji, że będą rozpoznane w trybie do tego przewidzianym. Ze względów wyżej przedstawionych skargę należało uznać za bezzasadną, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 p.p.s.a.