VI SA/Wa 1778/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant: Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2005 r. sprawy ze skargi A. SA z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę Dnia [...] kwietnia 2004 r. A. S.A. z siedzibą w W. wystąpiła z wnioskiem o wydanie zezwolenia na dalsze funkcjonowanie nośnika reklamowego zlokalizowanego w [...], przy [...], w rejonie ulicy [...]. Poprzednio zezwolenie takie było dwukrotnie przedłużane. Decyzją Prezydenta m. [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., Nr [...], wydaną na podstawie m.in. art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U z 2000 r. Nr 71, poz. 838, z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 200, poz. 1953) i § 1 ust. 1 oraz § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 . w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. Nr 6, poz. 33, z późn. zm.) oraz na podstawie uchwały Nr [...] Zarządu m. [...] z dnia [...] lutego 1999 r. w sprawie określenia granic stref dla celów pobierania podwyższonych opłat, odmówiono wnioskodawcy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu dalszego funkcjonowania istniejącego nośnika reklamowego. W uzasadnieniu stwierdzono, że decyzję odmowną wydano ze względu na kolizje przedmiotowej reklamy ze znakami drogowymi typu D-18a oraz T-29. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zabrania umieszczania w pasie drogowym obiektów nie związanych z gospodarka drogową i potrzebami ruchu drogowego, które mogłyby zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W art. 39 pkt 3 powołanej ustawy ustawodawca dopuścił możliwość lokalizowania w pasach drogowych obiektów nie związanych z funkcją drogi tylko w szczególnie uzasadnionych wypadkach. W tym celu, zgodnie z zasadami bezpieczeństwa ruchu drogowego i gospodarki drogowej opracowano "Generalne zasady umieszczania urządzeń reklamowych i informacyjnych w pasie dróg krajowych, wojewódzkich i powiatowych", zgodnie z którymi minimalna odległość sytuowania reklam od znaków drogowych wynosi 20 m. Lokalizowanie reklam w bliższej odległości od znaków drogowych może skutkować odwróceniem uwagi kierowców od sytuacji drogowej, a przez to negatywnie wpłynąć na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Kolidująca reklama umieszczona jest w odległości 18 m i 14 m od znaków drogowych, których lokalizacja została zatwierdzona i wprowadzona w 1995 r. Decyzja zezwalająca z dnia [...] stycznia 2004 r., Nr [...], została wydana w oparciu o opinię komunikacyjną nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. na okres trzech miesięcy – do czasu przestawienia przedmiotowego nośnika reklamowego. Zgodnie z § 11 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. Nr 6, poz. 33, z późn. zm.) przekroczenie terminu zajęcia pasa drogowego traktowane jest jako samowolne zajęcie pasa drogowego i podlega karze pieniężnej zgodnie z dyspozycją art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w wysokości określonej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożył zainteresowany podnosząc w nim, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem przepisów zarówno materialnego, jak i proceduralnego prawa administracyjnego, i wnosząc w nim o uchylenie decyzji organu I instancji poprzez jej zmianę i wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy [...], w rejonie ul. [...]. W uzasadnieniu odwołujący się podniósł w szczególności, iż Zarząd Dróg Miejskich w [...] opierając swą decyzję na treści "Generalnych zasad umieszczania urządzeń reklamowych i informacyjnych w pasie dróg krajowych, wojewódzkich i powiatowych" naruszył zasadę ogólną postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 6 K.p.a., który przewiduje dla organów administracji publicznej bezwzględny obowiązek działania na podstawie przepisów prawa. Z treści powszechnie obowiązującego prawa, a w szczególności z treści ustawy o drogach publicznych, nie wynika ustawowa delegacja, która upoważniałaby zarządcę drogi lub jakikolwiek inny organ do wydawania "Generalnych zasad umieszczania urządzeń reklamowych i informacyjnych w pasie dróg krajowych, wojewódzkich i powiatowych", mających charakter powszechnie obowiązującego aktu prawnego, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia Zarządu Dróg Miejskich. Powyższe "Zasady" zostały zatwierdzone w 1994 r. przez Wiceprezydenta m. [...], co oznacza, że nie są one normą powszechnie obowiązującą. Wykładnia językowa przywołanego w decyzji art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych pozwala zarządcy drogi, tj. Zarządowi Dróg Miejskich wyłącznie na wydawanie w indywidualnych przypadkach zezwoleń na lokalizacje tablic reklamowych. Zastosowane w ramach kwestionowanej decyzji przez Zarząd Dróg Miejskich rozszerzenie kompetencji zarządcy drogi należy uznać za bezpodstawne. Ponadto odwołujący się zarzucił Zarządowi Dróg Miejskich pominięcie przesłanek stanowiących podstawę przedmiotowej decyzji (stopnia ryzyka kolizji komunikacyjnych związanych z lokalizacja tablic), naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 81 K.p.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego oraz art. 7 i 8 K.p.a. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2004 r., Nr [...], utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu sprawy, przywołano cytowany w decyzji art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych wskazując, że z przepisu tego wynika, iż lokalizowanie obiektów nie związanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Kolegium nie podzieliło zdania odwołującego się, że organ I instancji nadał rangę aktu powszechnie obowiązującego "Generalnym zasadom analiz umieszczania urządzeń reklamowych i informacyjnych w pasie dróg krajowych, wojewódzkich i powiatowych", bowiem nie potwierdziła tego analiza treści decyzji; decyzja jest należycie uzasadniona i wskazuje z jakich powodów organ orzekający odmówił zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego. Fakt, że strona uzyskała zgodę na czasowe zajęcie pasa drogowego nie może stanowić przesłanki do żądania wydania dalszego zezwolenia na użytkowanie chodnika, co – jak podkreślono wyżej – wiąże się z kolizją ze znakami drogowymi. Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zainteresowany wnosząc o jej uchylenie z powodu naruszenia następujących przepisów: - art. 10 K.p.a. poprzez wydanie decyzji bez umożliwienia stronie wypowiedzenia się w kwestii zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji i tym samym prowadzenia postępowania w sposób pozbawiający stronę prawa aktywnego w nim udziału; zdaniem skarżącego SKO w [...] naruszyło również art. 7 i 8 K.p.a.; - art. 87 Konstytucji RP w związku z art. 7 Konstytucji oraz art. 6 K.p.a. poprzez zaakceptowanie zastosowania przez organ I instancji "Generalnych zasad umieszczania urządzeń reklamowych i informacyjnych w pasie dróg krajowych, wojewódzkich i powiatowych" jako podstawy prawnej decyzji organu I instancji; - art. 7 i 77 K.p.a. przez nie ustalenie i nie wyjaśnienie stanu faktycznego istotnego w sprawie. W szczególności: - sprawa nie została rozpoznana merytorycznie, a organ wyższego rzędu nie odniósł się do faktu wydania zaskarżonej decyzji na podstawie niewiążących wytycznych i opinii jednostek podległych organowi I instancji - istnieje sprzeczność między dowodami znajdującymi się w aktach (notatka służbowa z dnia [...] lutego 2004 r. mówiąca o braku kolizji znaków drogowych z przedmiotowym nośnikiem reklamowym a opinią komunikacyjną z dnia [...] marca 2004 r.); - art. 79 K.p.a. poprzez przeprowadzenie dowodu z wizji lokalnej ( w zakresie w jakim znaki drogowe przy nośniku reklamowym skarżącej były na początku 2004 r. umieszczone w terenie niezgodnie z dokumentacja ZDM oraz w okresie domniemanej kolizji znaków drogowych z nośnikiem reklamowym skarżącej, (powstałej po przesunięciu tych znaków na ich teoretycznie "właściwe" miejsce); - art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie podstaw przyjętego rozstrzygnięcia, a w szczególności brak merytorycznego ustosunkowania się do zarzutów skarżącej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie stwierdzając, iż podnosząc dogmatyczne zarzuty uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się w kwestii zebranego materiału dowodowego i naruszenia podstawowych zasad postępowania oraz Konstytucji RP, skarga pomija milczeniem fakt, że swobodne uznanie organów administracji w sprawach tego rodzaju jest w istocie podporządkowane generalnej zasadzie zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Chociażby uwzględniono najważniejsze argumenty – w pojęciu skarżącej – o potrzebie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, to nadal pozostaje bezwzględną odpowiedzialność organów, które mają obowiązek organizacji ruchu drogowego zapewniającej bezpieczeństwo wszystkim użytkownikom dróg publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2004 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m. [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., którą odmówiono skarżącemu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu dalszego funkcjonowania istniejącego nośnika reklamowego. Skarżący zarzucił tej decyzji naruszenie art. 87 w związku z art. 7 Konstytucji RP, a także szeregu przepisów postępowania, a w szczególności art. 10, 7, 8, 6, 77, 79 oraz 107 § 3 K.p.a. W sumie naruszenie powołanych przepisów ma uzasadniać dwa podstawowe zarzuty: - użycie "Generalnych zasad umieszczania urządzeń reklamowych i informacyjnych w pasie dróg krajowych, wojewódzkich i powiatowych" jako podstawy prawnej decyzji organu I instancji; - niewłaściwość i błędy w postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonym w sprawie. Odnosząc się do pierwszego zarzutu należy zauważyć, że podstawa prawna decyzji organu I instancji jest bardzo rozbudowana. Przywołano w niej m.in. art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U z 2000 r. Nr 71, poz. 838, z późn. zm.),ustawę z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 200, poz. 1953), § 1 ust. 1 oraz § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. Nr 6, poz. 33, z późn. zm.) oraz uchwałę Nr [...] Zarządu m. [...] z dnia [...] lutego 1999 r. w sprawie określenia granic stref dla celów pobierania podwyższonych opłat. Zastosowania żadnego z tych przepisów skarżący nie kwestionuje, a w szczególności nie odnosi się do art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, będącego podstawowym przepisem prawa materialnego w rozpatrywanej sprawie, przesądzającym o samej możliwości i treści podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Kwestionuje natomiast przywołane w uzasadnieniu decyzji organu I instancji "Generalne zasady umieszczania urządzeń reklamowych i informacyjnych w pasie dróg krajowych, wojewódzkich i powiatowych", określające m.in. minimalne odległość sytuowania reklam od znaków drogowych. Według skarżącego z treści powszechnie obowiązującego prawa, a w szczególności z treści ustawy o drogach publicznych, nie wynika ustawowa delegacja, która upoważniałaby zarządcę drogi lub jakikolwiek inny organ do wydawania tego rodzaju zasad, mających charakter powszechnie obowiązującego aktu prawnego, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia Zarządu Dróg Miejskich. "Zasady" zostały zatwierdzone przez Wiceprezydenta m. [...], co oznacza, że nie są one normą powszechnie obowiązującą. Wykładnia językowa przywołanego w decyzji art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych pozwala zarządcy drogi, tj. Zarządowi Dróg Miejskich wyłącznie na wydawanie w indywidualnych przypadkach zezwoleń na lokalizacje tablic reklamowych. Zastosowane w ramach kwestionowanej decyzji przez Zarząd Dróg Miejskich rozszerzenie kompetencji zarządcy drogi należy uznać za bezpodstawne. Oddalając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2004 r., sygn. akt 6 II SA 2860/02, w podobnej sprawie, tzn. odmowy wydania zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego przez nośnik reklamowy użytkowany przez A., z siedzibą w P., Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do takiego samego zarzutu stwierdził, że jest to zarzut chybiony. "Zarówno zaskarżona do Sądu decyzja, jak i wyrok Sądu prawidłowo wskazywały na materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia, tj. art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Owe "zasady" należało jedynie traktować jako wewnętrzne akty kierownictwa, które mogły służyć kształtowaniu przez organy administracji publicznej pewnych standardów działania, nie miały one charakteru przepisów prawnych powszechnie obowiązujących i Sąd w żaden sposób tak ich nie kwalifikował. Praktyka wydawania tego typu aktów instrukcyjnych jest dość powszechna w praktyce działania organów administracji publicznej." (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04). Sąd podziela przedstawione wyżej stanowisko, tzn. uważa, że "zasady" nie były powołane w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji i mają charakter wewnętrznych aktów kierownictwa, których instrukcyjność ułatwia podejmowanie decyzji w sprawie zajęcia pasa drogowego, zarówno pozytywnych, jak i odmownych, i pozwala na obiektywizację i ujednolicenie podejmowanych w tych sprawach rozstrzygnięć. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 87 w związku z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 K.p.a. należy uznać za bezpodstawny. Trzeba przy tym zauważyć, że zaskarżona decyzja spełnia wymogi prawa materialnego, a w szczególności podstawowego dla rozpatrywanej sprawy przepisu art. 39 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. W ust. 1 tegoż artykułu sformułowana została zasada ogólna, zgodnie z którą zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie z ust. 3 powołanego artykułu jedynie w szczególnie uzasadnionych wpadkach lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń lub obiektów nie związanych z gospodarka drogową lub potrzebami ruchu (...) może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem zarządcy drogi. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 1998 r., sygn. akt U II SA 36/98, LEX) organ podejmujący decyzję o wyjątku w myśl ust. 3 winien rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, a następnie wykazać, jakie powody przemawiały za takim, a nie innym rozstrzygnięciem, by uniknąć zarzutu, że decyzja jest dowolną. W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji wskazały na motywy rozstrzygnięcia. Są one przekonywujące. Jednoznacznie wskazano, że przedmiotowa reklama zlokalizowana jest za blisko znaków drogowych, które zlokalizowano i ustawiono w 1995 r. Wskazano przy tym, że lokalizowanie reklam w bliższej odległości od znaków drogowych może skutkować odwróceniem uwagi kierowców od sytuacji drogowej, a przez to negatywnie wpłynąć na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Interesy skarżącej spółki muszą w tej sytuacji ustąpić interesowi ogólnemu jakim jest bezpieczeństwo użytkowników drogi. Co do podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów dotyczących błędów w postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonym w sprawie, wyrażających się m.in. w naruszeniu art. 10, 7, 8, 6, 77, 79 oraz 107 § 3 K.p.a., to należy zauważyć, że część tego postępowania miała charakter ściśle fachowy, polegający na ustaleniu odległości przedmiotowej tablicy reklamowej od znaków drogowych, których wyniki strona mogła zweryfikować w toku postępowania. Stan faktyczny sprawy nie był szczególnie skomplikowany i został ustalony z wystarczającą starannością. W materiale dowodowym mieści się. m.in. opinia komunikacyjna, wskazująca na kolizję znaków drogowych z przedmiotowa tablicą reklamową. Przeciwstawieniem merytorycznym dla tej opinii nie może być, jak wnosi o to strona skarżąca, notatka służbowa z dnia [...] lutego 2004 r. mówiąca jedynie, bez szerszego fachowego uzasadnienia o braku kolizji znaków drogowych z przedmiotowym nośnikiem reklamowym. Trzeba tu przypomnieć, że zgodnie z art. 78 § 3 K.p.a. organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), (...), jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. W rozpatrywanej sprawie wspomniana notatka nie mogła wnieść do sprawy żadnej nowej argumentacji, podbudowanej fachowa oceną. Obie decyzje zawierają również prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne, w związku z czym trudno mówić o naruszeniu standardów wyznaczonych przez art. 107 § 3 K.p.a. W konsekwencji nawet jeśli w sprawie miało miejsce naruszenie przepisów postępowania, to nie miało ono istotnego wpływu na wynik sprawy. Już na marginesie sprawy trzeba przypomnieć, że w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2005 r., odmawiającym wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, Sąd negatywnie ocenił skupienie się strony wyłącznie na ekonomicznych aspektach sprawy, a zwłaszcza na utraconych korzyściach, z całkowitym pominięciem wartości wyższych, takich jak m.in. bezpieczeństwo ruchu drogowego, stanowiące zasadniczą przesłankę rozstrzygnięcia w sprawie organów obu instancji. Decyzją zezwalającą z dnia [...] stycznia 2004 r. dano też stronie skarżącej czas - na okres trzech miesięcy – na przestawienie przedmiotowego nośnika reklamowego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.