II GSK 871/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska Protokolant Sylwia Kizińska po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 28 lipca 2005 r. sygn. akt III SA/Kr 806/05 w sprawie ze skargi Gminy B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 28 lipca 2005 r., sygn. akt III SA/Kr 806/05, wydanym w sprawie ze skargi Gminy B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za zajęcie pasa drogowego, odrzucono skargę. Postanowienie Sądu I instancji zapadło na tle następującego stanu faktycznego: P. W. i K. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w O., zwana dalej "spółką", w dniu [...] sierpnia 2004 r. wystąpiła do Gminy B. z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. W. w B. na okres od dnia [...] sierpnia 2004 r. do dnia [...] września 2004 r. w celu wykonania robót związanych z modernizacją sieci wodociągowej. Decyzją Wójta Gminy B. z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] ustalono: • opłatę za umieszczenie w pasie drogowym drogi gminnej ulicy W. w B. wodociągu o długości 40 mb, o powierzchni 64 m2 w kwocie 106,67 zł, za okres od listopada do grudnia 2004 r.; • opłatę roczną za umieszczenie w pasie drogowym drogi gminnej ulicy W. w B. wodociągu o długości 40 mb, o powierzchni 64 m2 w kwocie 640 zł za każdy rok, począwszy od 2005 r. Decyzja została wydana na podstawie art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3 i 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), zwanej dalej "u.d.p.". W świetle art. 39 ust. 3 powołanej ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. W myśl art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zgodnie z art. 40 ust. 3 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Natomiast w świetle art. 40 ust. 5 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Od powyższej decyzji, w części dotyczącej ustalenia opłaty rocznej w kwocie 640 zł, spółka odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr Kol. Odw. [...] uchylono zaskarżoną decyzję w całości, orzekając w ten sposób, że ustalono spółce jednorazową opłatę w wysokości 640 zł za umieszczenie w pasie drogowym urządzenia niezwiązanego z funkcjonowaniem drogi w pasie drogowym przy ul. W. w B. W świetle art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p., jak wskazał organ odwoławczy, urządzenia infrastruktury technicznej, w tym wspomniany wodociąg, są urządzeniami o charakterze trwałym, umieszczanymi w pasie drogowym na czas nieokreślony. Dlatego też ustawodawca przewidział w stosunku do nich odmienny sposób naliczania opłat. Przepis art. 40 ust. 5 u.d.p., zdaniem organu odwoławczego, nie upoważnia zarządców dróg do wymierzania opłat corocznych, uiszczanych w każdym roku zajmowania pasa drogowego przez wspomniane wyżej urządzenia infrastruktury technicznej. Powołany wyżej przepis określa jedynie sposób obliczania opłaty za umieszczenie w pasie drogowym przedmiotowego urządzenia, który polega na przemnożeniu przez rzut poziomy urządzenia oraz rocznej stawki opłaty za zajęcie jednego metra kwadratowego pasa drogowego, która to stawka będzie zależała od treści uchwały Rady Gminy. Przepis art. 40 ust. 5 u.d.p. nie może być interpretowany w oderwaniu od pozostałej regulacji ustawy o drogach publicznych, w tym od przepisu art. 40 ust 8 ustawy, zawierającego delegację ustawową dla Rady Gminy do wydania odpowiednich przepisów wykonawczych. W związku z powyższym zapis dotyczący "stawki rocznej", o której mowa w art. 40 ust. 5 u.d.p., nie przesądza o periodycznym, corocznym charakterze opłaty, a jedynie odnosi się do uprawnienia Rady Gminy do corocznego określenia wysokości stawek opłat z tytułu umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz odwołuje się do parametru, który winien zostać przyjęty dla obliczania jednorazowej opłaty za umieszczenie w pasie drogowym trwałego urządzenia. Z tych względów, zdaniem organu odwoławczego, brak jest podstaw do nakładania corocznych opłat. Od powyższej decyzji Gmina B., reprezentowana przez Wójta Gminy, zwana dalej "skarżącą", wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. Według skarżącej stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, kwestionujące prawo gminy do corocznego naliczania spornych opłat, narusza przepisy art. 40 u.d.p. Wskazując na swój interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego podkreśla, iż w świetle art. 40a u.d.p. dochody z opłat za zajęcie pasa drogowego są dochodami jednostki samorządu terytorialnego. Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 28 lipca 2005 r., sygn. akt III SA/Kr 806/05, jak to już wskazano na wstępie, odrzucono skargę. Według Sądu I instancji podstawową kwestią w przedmiotowej sprawie jest zagadnienie dopuszczalności wniesienia przez skarżącą skargi na decyzję organu odwoławczego. Sąd I instancji wskazał na przepisy art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W myśl tych przepisów uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, jak również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W przedmiotowej sprawie skargę podpisał Wójt Gminy B., wskazując równocześnie, że działa imieniem Gminy B. (w skardze wskazano, iż skarżącym jest Gmina B.). Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 u.d.p. zarządcą dróg gminnych jest wójt, burmistrz, prezydent miasta. W oparciu o tę normę kompetencyjną w niniejszej sprawie decyzję w I instancji wydał Wójt Gminy B. Ten sam organ, tj. Wójt Gminy B., działający imieniem Gminy B., jest także stroną skarżącą w niniejszej sprawie. Sąd I instancji powołał się na utrwaloną linię orzecznictwa (m.in. postanowienie NSA z 24 stycznia 1997 r., IV S.A. 802/95, ONSA 1997/4/179), w świetle której organ gminy, który w pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tej sprawie i to bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy. Przyznanie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego czy nastąpiło to na mocy ustawy czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość posiadania przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji bycia stroną w postępowaniu administracyjnym, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA (por. uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03). Z tego względu, mając na uwadze treść art. 58 § l pkt 6 p.p.s.a., Sąd I instancji odrzucił skargę, jako niedopuszczalną. Od powyższego postanowienia skarżąca wniosła skargę kasacyjną zarzucając naruszenie: • prawa procesowego, a mianowicie art. 50 p.p.s.a., poprzez odmowę uznania skarżącej gminy za posiadającą interes prawny w złożeniu skargi na decyzję organu odwoławczego; • prawa procesowego, a mianowicie art. 58 § 1 w związku z art. 25 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, iż Wójt Gminy B. występuje przed Sądem I instancji jako organ, który w pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie i na tej podstawie nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Według skargi kasacyjnej, powołującej się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 czerwca 2001 r. III RN 104/00 (OSNP 2002/1/14), gmina mająca w sprawie interes prawny jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego mimo wydania decyzji w pierwszej instancji przez wójta gminy. Interes prawny skarżącej gminy skarga kasacyjna wywodzi z przepisów o ochronie własności, a w szczególności z prawa do pożytków z opłat za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszeniu przepisów postępowania jeśli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Oznacza to związanie sądu kasacyjnego zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć. Istota sprawy sprowadza się do zagadnienia, czy jednostce samorządu terytorialnego przysługuje legitymacja do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, stosownie do przepisów art. 50 p.p.s.a., w sytuacji, gdy w pierwszej instancji decyzję wydał organ tej jednostki. Kwestia ta budziła liczne wątpliwości zarówno w orzecznictwie jak i w piśmiennictwie (zob. szerzej Jan Paweł Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 2, str. 138-139). Skład orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do stanowiska zajętego, w powyższej kwestii, w uchwale składu 7 sędziów NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (ONSA 2003, nr 4, poz. 115), odmawiającego gminie legitymacji procesowej do wniesienia skargi w omawianej sytuacji. I tak, rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on »bronił« interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Przyznanie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Stanowisko zajęte w powyższej uchwale składu 7 sędziów NSA zostało podzielone przez Tadeusza Wosia w glosie do tej uchwały ("Samorząd Terytorialny" 2004/12/70). I tak, według glosatora, opowiadającego się za dominującą linią orzecznictwa NSA od początku lat 90, która w odniesieniu do wieloszczeblowego systemu samorządu terytorialnego w Polsce znalazła potwierdzenie w uchwale składu pięciu sędziów NSA z 9 października 2000 r. (OPK 14/00), gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie jest też podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną, choćby nawet w miała w tym interes prawny w rozumieniu tego przepisu, jeśli do wydania decyzji w pierwszej instancji w określonej sprawie upoważniony jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) tej gminy. Z powyższych względów uznając, że zaskarżone postanowienie nie naruszało wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 50 i art. 58 § 1 w związku z art. 25 p.p.s.a., skarga kasacyjna podlega oddaleniu, stosownie do przepisu art. 184 p.p.s.a.