I SA/Wa 976/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska Asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Bożena Dąbkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2005 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2004 r. , nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...].03.2004r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania Polskiego Związku Działkowców od decyzji Prezydenta W. z dnia. [...].10.2003 r. nr [...] ustanawiającej użytkowanie wieczyste gruntu o pow. [...] m2 położonego w W. w rejonie ulic: [...] na rzecz T. L. umorzyło postępowanie odwoławcze z mocy z mocy art. 138 § 1 pkt 3 kpa w związku z art. 28 kpa. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją Prezydenta W. z dnia [...].10.2003 r. nr [...], ustanowiono użytkowanie wieczyste gruntu o pow. [...] m2 położonego w W. w rejonie ulic: [...] na rzecz T. L. Od decyzji tej odwołanie wniósł Polski Związek Działkowców. Organ podniósł, że grunt wymieniony w decyzji Prezydenta W. z dnia [...].10.2003 r. nr [...] położony jest na terenie Pracowniczego Ogrodu Działkowego "[...]". Teren objęty jest decyzją Prezydium RN W. nr [...] z dnia [...].04.1970 r. o lokalizacji szczegółowej. PZD jest użytkownikiem terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podkreśliło, że aby być stroną postępowania należy posiadać zgodnie z art.28 kpa interes prawny wynikający z konkretnego przepisu prawa materialnego. Skarżący nie mają interesu prawnego, a z przedmiotowej decyzji nie wynikają dla skarżących żadne uprawnienia i obowiązki. Dlatego skarżący nie mają przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu o pow. [...] m2 położonego w W. w rejonie ulic: [...]na rzecz T. L. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 28 kpa, art. 157 § 3 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa oraz art. 8, art. 12, art. 13, art. 32 ustawy z dnia 06.05.1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych ( tj. Dz. U. z 1996r. r. Nr 85, poz. 390 z późn. zm.) art. 244 i 251 kodeksu cywilnego oraz art. 21 i 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP i wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] października 2003 r. Skarżący podkreślił, że interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa lub obowiązek może wypływać nie tylko z konkretnego przepisu powołanego jako podstawa materialno - prawna rozstrzygnięcia, ale i z przepisów regulujących prawa i obowiązki osób, których to prawa i obowiązki zderzają się z prawami i obowiązkami podmiotów, których uprawnienia wypływają z zastosowanego w sprawie przepisu prawa materialnego. Treścią pojęcia " interes prawny" jest prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym. Istnienie tego interesu znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Jednym ze źródeł interesu prawnego, o którym stanowi art. 28 kpa, może być prawo cywilne, a w szczególności prawo rzeczowe. Zdaniem skarżącego przysługujące mu prawo użytkowania gruntu oraz przepisy kodeksu cywilnego i ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych uzasadniają istnienie po stronie PZD interesu prawnego w uzyskaniu określonego zachowania się organu administracyjnego. Interes PZD przejawia się w tym, że ma prawo żądać zaniechania przez Prezydenta W. wydania decyzji naruszającej prawo PZD do gruntu, na którym znajdują się Pracownicze Ogrody Działkowe przy ul. [...]. Skarżący podkreślił, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy gruntu na którym znajduje się Pracowniczy Ogród Działkowy "[...]". Decyzją nr [...] z dnia [...].05.1970 r. Prezydium Rady Naczelnej W. ustalona została lokalizacja szczegółowa pracowniczych ogrodów działkowych na przedmiotowym terenie. Decyzja ta jest aktem prawnym nadal obowiązującym. Skarżący wskazał, że z dniem 26 maja 1981 r. tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 6.05. 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych / tekst. jedn. Dz. z 1996r. Nr 85, poz. 390 z późn. zm./ wszystkie ogrody znajdujące się na przedmiotowym terenie stały się pracowniczymi ogrodami działkowymi. Polski Związek Działkowców przejął nieodpłatnie majątek działających dotychczas jednostek organizacyjnych pracowniczych ogrodów działkowych / art. 32 ust. 2 ustawy/. Polski Związek Działkowców stał się użytkownikiem gruntów pod pracowniczymi ogrodami działkowymi, z mocy art. 8 powołanej ustawy. Jest to użytkowanie w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego i korzysta z ochrony z mocy art. 251 kc. Dlatego zdaniem skarżącego ma on prawo domagania się nie wydawania przez Prezydenta W. decyzji, która jego prawa zniweczy. Oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste T. L. jest równoznaczne z likwidacją Pracowniczego Ogrodu Działkowego znajdującego się na tym gruncie, a tym samym pozbawieniem wielu rodzin możliwości użytkowania działek. Skarżący podniósł, ze działki zostały zagospodarowane i dokonano na gruncie nakładów. Nasadzenia i pobudowane altanki stanowią własność działkowców, a własność ta podlega ochronie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że użytkowanie terenu na które powołuje się skarżący nie zostało im nadane żadnym aktem administracyjnym. Prawo to nie zostało potwierdzone w formie żadnej umowy cywilnoprawnej. Z kolei decyzja Prezydium RN W. nr [...] z dn. [...].04.1970 r. o lokalizacji szczegółowej pracowniczych ogrodów działkowych nie ustanawiała dla skarżących żadnego prawa do gruntu. Organ podkreślił, że skarżący nie wykazali, z mocy jakiego przepisu prawa i w jaki sposób decyzja Prezydenta W. z dn. [...].10.2003r. nr [...] ustanawiająca użytkowanie wieczyste przedmiotowego gruntu i wydana na podstawie dekretu z dn. 26.10.1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy ( Dz. U. Nr 50, poz. 279) narusza ich uprawnienia i obowiązki. Wskutek wydania kwestionowanej decyzji sytuacja prawna skarżących w żaden sposób nie uległa zmianie. Nie powstaną dla nich żadne nowe obowiązki prawne ani też nie wynikną żadne uprawnienia. Organ wskazał, że nieuprawnione jest twierdzenie, że decyzja Prezydenta W. z dn. [...].10.2003 r. ustanawiająca użytkowanie wieczyste gruntu spowoduje likwidację Pracowniczego Ogrodu Działkowego, ponieważ brak jest w przedmiotowej decyzji takiego zapisu. Na rozprawie w dniu 27 lipca 2005r. pełnomocnik uczestniczki postępowania T. L. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracyjne w toku postępowania nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, jak i całego postępowania administracyjnego, Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Skarżący jako zasadniczy zarzut przeciwko zaskarżonej decyzji wskazują naruszenie przez organ przepisu art. 28 kpa. Zdaniem skarżącego przysługujące mu prawo użytkowania gruntu, jak również przepisy kodeksu cywilnego oraz przepisy ustawy z dnia 6 maja 1981r. o pracowniczych ogrodach działkowych ( Dz. U. z 1996r. Nr 85 poz. 390) uzasadniają jego interes prawny w uczestniczeniu w toczącym się postępowaniu administracyjnym z wniosku przedwojennego właściciela ( lub jego następcy prawnego) o ustanowienie prawa własności czasowej. Wskazać jednak należy, że zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwa Naczelnego Sadu Administracyjnego stroną w rozumieniu art. 28 kpa jest podmiot, który na podstawie prawa obowiązującego może lub powinien uzyskać konkretne korzyści albo może być obarczony powinnością konkretnego zachowania, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się z wniosku przedwojennego właściciela nieruchomości [...] i w oparciu o przepisy dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy ( Dz. U. Nr 50 poz. 279). Wniosek dekretowy przez byłą właścicielkę M. P. został złożony w dniu 9 lutego 1949 r. W sytuacji kiedy stwierdzona została nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] września 1951 r. o odmowie prawa własności czasowej ( decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2001 r.) pozostał do rozpoznania wniosek z 9 lutego 1949 r.. Wniosek dekretowy korzysta z pierwszeństwa rozpoznania przed wnioskami zgłoszonymi na podstawie innych aktów prawnych. Do chwili rozpoznania tego wniosku nie jest możliwe zadysponowanie nieruchomością w inny sposób i na rzecz innych podmiotów. Dlatego niesłuszne jest twierdzenie skarżącego, że wystąpienie w 1996 r. z wnioskiem o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego stanowi podstawę do uznania skarżącego za stronę postępowania prowadzonego na podstawie przepisu dekretu z 26 października 1945 r. Skarżący nie wykazał, aby legitymował się tytułem prawnorzeczowym do spornej nieruchomości. Tytułem takim nie jest prawo użytkowania nieruchomości wynikające z przepisu art. 8 ustęp 1 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. ( Dz. U. z 1996r. Nr 85 poz. 390). Użytkowanie jest prawem do korzystania z gruntu i pobierania pożytków. Jednakże nie daje ono prawa do rozporządzania nieruchomością. Nie jest bowiem prawem o charakterze rzeczowym. Również powołana w skardze decyzja lokalizacyjna z [...] maja 1970 r. nie ustanawiała prawa do gruntu o wskazanym wyżej charakterze. Ochrona prawa użytkowania, na którą powołuje się skarżący, nie może wyprzedzać ochrony prawa przedwojennego właściciela nieruchomości [...], który we właściwym terminie złożył wniosek dekretowy o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy. Nietrafny jest argument Polskiego Związku Działkowców, że jego interes prawny przejawia się także w tym, że PZO ma prawo domagania się, aby Prezydent W. nie wydawał decyzji co do gruntu użytkowanego przez Związek. Skarżący nie bierze pod uwagę regulacji zawartej w art. 7 ustęp 2 dekretu, który nakłada na organ obowiązek ustanowienia prawa wieczystej dzierżawy w sytuacji, gdy spełniane są przesłanki określone w tym przepisie. Skarżący nie wykazał, aby miał interes prawny w rozumieniu przepisów dekretu z 26 października 1945 r. do występowania w sprawie w charakterze strony lub aby miał tytuł prawomocny do nieruchomości, która jest przedmiotem postępowania. Nie wykazał, z powołaniem się na przepisy prawa, w jaki sposób decyzja o ustanowieniu użytkowania wieczystego wydana na podstawie dekretu z 26 października 1945 r. wpływa na zakres prawa i obowiązków skarżącego. Poczynione nakłady na grunt przez członków związku, a stanowiące ich własność w rozumieniu przepisu art. 13 ustęp 2 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych ( Dz. U. z 1996r. Nr 85 poz. 390 ) nie podlegają rozliczeniu w trybie decyzji administracyjnej, gdyż są to rozliczenia o charakterze cywilnym. Mając na uwadze wszystkie wyżej omówione okoliczności, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a skarżący nie wykazał interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu wywołanym wnioskiem właściciela nieruchomości a podlegającemu rozpoznaniu na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy ( Dz. U. Nr 50 poz. 279) W sytuacji, gdy organ drugiej instancji stwierdził, że wnoszący odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji nie ma przymiotu strony, nie mógł odnosić się do kwestii merytorycznych podniesionych w odwołaniu. Dlatego zarzuty skarżącego, że organ odwoławczy ograniczył się do kontroli formalnej odwołania są bezzasadne. Również niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa oraz 157 § 3 kpa. Przedmiotowe postępowanie administracyjne toczyło się w trybie zwykłym, a nie w trybie nadzwyczajnym. Z przyczyn powyżej ustalonych sąd z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w wyroku.