II SA/Ka 2883/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Asesor WSA Iwona Bogucka Protokolant ref. staż. Ewa Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2005 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na użytkowanie części obiektu budowlanego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz orzeka, iż decyzja ta nie podlega wykonaniu, 2) zasądza od Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Starosta W. po rozpatrzeniu wniosku A.C. udzielił pozwolenia na użytkowanie nadbudowy budynku gospodarczego na parceli nr [...], zlokalizowanego w R. przy ul. [...] – jako dokonanej w [...]r. bez wymaganego pozwolenia na budowę, powołując w podstawie materialnoprawnej rozstrzygnięcia przepisy art. 55 ust. 2 pkt 1 i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 42 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Decyzja organu I instancji została wysłana w dniu [...]r., zaś pismem z dnia [...]r. odwołanie od niej wniosła M.S. – właścicielka sąsiedniej nieruchomości, która brała udział w postępowaniu. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (w brzmieniu nadanym zmianą, opubl. w Dz.U. Nr 80, poz. 718 z dnia 10 maja 2003 r.), umorzono postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z treścią art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, którym w niniejszej sprawie jest A.C. W związku z tym odwołanie pozostawiono bez rozpoznania. W skardze do Sądu Administracyjnego M.S. wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca podniosła, iż decyzja organu I instancji narusza jej interes z powodu niezgodności z prawem budowlanym. Wykonana samowolnie nadbudowa budynku na działce sąsiedniej spowodowała bowiem szkody w jej budynku gospodarczym. Organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek. Zaskarżona decyzja zapadła bowiem z naruszeniem przepisów o właściwości organu odwoławczego (art. 156 § 1 pkt 1 kpa). Zgodnie z treścią art. 127 § 2 kpa, właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organu I instancji – Starosty W. – wydane zostało w dniu [...]r. Z niewyjaśnionych przyczyn decyzja ta została wysłana i weszła do obrotu prawnego dopiero w dniu [...]r. Tymczasem z dniem [...]r. nastąpiła zmiana stanu prawnego w zakresie właściwości organów w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Z mocy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), dokonano bowiem nowelizacji art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu I instancji przeszły zadania i kompetencje, o których mowa w art. 59, zaś w świetle art. 103 ust. 3 Prawa budowlanego, właściwość organów w sprawach o których mowa w ust.1, określa się na podstawie przepisów ustawy. Oznacza to, iż od dnia 11 lipca 2003 r. w sprawach udzielenia pozwolenia na użytkowanie, niezależnie od materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia, a mianowicie zarówno co do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r., jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, jak i co do obiektów realizowanych po tej dacie, właściwy jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Po myśli art. 7 ust. 4 ustawy nowelizującej, właściwość organów określa się na podstawie przepisów tej ustawy. Zatem sprawy o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, wszczęte przed dniem 11 lipca 2002 r., a niezakończone decyzją ostateczną, przeszły do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, przepis art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. nie zmienia jednak właściwości organu odwoławczego. Zarówno przed dniem 11 lipca 2003 r., jak i po tej dacie, zgodnie z treścią art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, organem wyższego stopnia w stosunku do starosty jest bowiem wojewoda. Wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego jest zaś organem wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego (art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego). Inaczej przedstawiałaby się sytuacja, gdyby ustawodawca w przepisach intertemporalnych przewidział wprost, iż od decyzji starosty w sprawie pozwolenia na wykonanie, wydanej przed dniem 11 lipca 2003 r., przysługuje odwołanie do wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego. Wówczas ustawa wyłączałaby zasadę, iż do rozpatrzenia odwołania właściwy jest organ wyższego stopnia. Skoro jednak ustawa nowelizująca nie zawiera odmiennej regulacji, organy wyższego stopnia wyznaczają przepisy art. 82 ust. 3 i 83 ust. 2 Prawa budowlanego. Dla wzmocnienia tego stanowiska rozważyć należy sytuację, gdy po dniu 11 lipca 2003 r. starosta z naruszeniem przepisów o właściwości orzeknie o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. Nie powinno budzić wątpliwości, iż właściwy do rozpatrzenia odwołania, jak i wdrożenia trybu nadzwyczajnego, będzie w takim wypadku wojewoda jako organ wyższego stopnia, mimo regulacji art. 7 ust. 4 ustawy nowelizującej. W konsekwencji, stwierdzić należy, iż od decyzji starosty w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, wydanej przed dniem 11 lipca 2003 r., przysługuje odwołanie do wojewody jako organu wyższego stopnia (art. 127 § 2 kpa w zw. z art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego). Zmiana przepisów w zakresie właściwości organów w tym przedmiocie, dokonana ustawą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. Nr 80, poz. 718), nie spowodowała bowiem przeniesienia kompetencji organu odwoławczego, lecz dotyczyła jedynie właściwości organów I instancji. W konsekwencji, zaskarżona decyzja wydana przez Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskutek odwołania od decyzji Starosty, nie mogła się ostać. Nadto stwierdzić przyjdzie, iż zaskarżona decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego zapadła bowiem wskutek błędnej wykładni przepisu art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Przepis ten dodany został przywołaną już ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw. Stosownie do jego treści, stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Stwierdzić jednak należy, iż wprowadzone przywołaną ustawą ograniczenie kręgu stron postępowania dotyczy wyłącznie przypadków pozwolenia na użytkowanie udzielonego w trybie przepisów Prawa budowlanego z 1994 r., co wynika jednoznacznie z systematyki ustawowej i zamieszczenia przepisu w Rozdziale 5 – Budowa i oddawanie do użytku obiektów budowlanych – tej ustawy. Ustawa z 1994 r. oraz jej kolejne nowelizacje, określa zarówno przypadki, kiedy inwestor obowiązany jest uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jak i precyzyjnie reguluje warunki i tryb udzielenia tego pozwolenia, co stanowi gwarancje ochrony uzasadnionego interesu osób trzecich i może uzasadniać wyłączenie z udziału w postępowaniu tych osób z woli ustawodawcy. Jednak tryb postępowania uregulowany ustawą z 1994 r. nie ma zastosowania w przypadkach samowoli budowlanej, popełnionej przed dniem 1 stycznia 1995 r. i podlegającej likwidacji na podstawie przepisów dotychczasowych zgodnie z normą intertemporalną, zawartą w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji stanowił wszak przepis art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Ustawa ta nie wymieniała podmiotów uprawnionych do udziału w postępowaniu. Stąd też zastosowanie winien mieć przepis art. 28 kpa. Stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 42 Prawa budowlanego, jest zatem każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo lub żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W świetle ustawowej definicji strony z art. 28 kpa, właściciel nieruchomości sąsiadującej z terenem samowolnie zrealizowanej inwestycji, legitymuje się interesem prawnym w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Z braku odmiennej regulacji, brak podstaw prawnych do zastosowania w sprawie samowoli budowlanej rozpatrywanej na gruncie art. 42 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego z 1974 r. przepisu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego z 1994 r. Ograniczenie gwarancji procesowych w postaci prawa właściciela do udziału w postępowaniu, musi bowiem wynikać jednoznacznie z woli ustawodawcy i brak podstaw do stosowania wykładni rozszerzającej, czy też analogii, skoro chodzi o odmienne regulacje ustawowe i tryb działania organów. W tej sytuacji zaskarżona decyzja jako wydana z naruszeniem przepisów o właściwości organu odwoławczego nie mogła się ostać i podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności z mocy art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto na wniosek skarżącej po myśli art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 cyt. ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu odwołania skarżącej, które należy przekazać Wojewodzie Ś., organ ten winien mieć na uwadze fakt, iż zmiana stanu prawnego po wydaniu decyzji organu I instancji, polegająca na utracie właściwego tego organu do rozpatrywania sprawy w zakresie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, stanowi podstawę do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania przed organem I instancji w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Zatem właściwy organ odwoławczy winien uchylić decyzję organu I instancji oraz umorzyć postępowanie (art. 138 § 1 pkt 2 kpa). Rozstrzygnięcie to otworzy drogę do ponownego rozpoznania sprawy o pozwolenie na użytkowanie przez właściwy rzeczowo od dnia 11 lipca 2003 r. organ nadzoru budowlanego – po wydaniu postanowienia przez Starostę W. o przekazaniu sprawy w trybie art. 65 § 1 kpa. SW