II OSK 1375/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ Sędziowie Zygmunt Niewiadomski Halina Kuśmirek Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych D. i W. W., Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 1466/02 w sprawie ze skargi K. R., K. S., R. G. i R. B. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oddala skargi kasacyjne Wobec stwierdzenia, że w wielorodzinnym budynku mieszkalnym położonym w J. przy ul. K. są wykonywane bez wymaganego pozwolenia na budowę roboty budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., decyzją z dnia [...] marca 2002 r., nałożył na inwestorów – D. i W. W. obowiązek dostarczenia w terminie do 30 października 2002 r.: – inwentaryzacji wykonanych robót, – opinii – orzeczenia technicznego dotyczącego tych robót, – projektu dokończenia przebudowy wymienionego wyżej lokalu mieszkalnego zgodnie z obowiązującymi przepisami i załączoną do akt koncepcją architektoniczną. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, iż na wniosek pozostałych współwłaścicieli budynku przy ul. K. w J. organ stwierdził, iż małżonkowie W. w lokalu nr 5 obniżyli poziom posadowienia posadzki piwnicy, zdemontowali konstrukcję stropu, powiększyli powierzchnię użytkową piwnicy, wykonali nowe ściany i betonowe ściany fundamentowe wokół istniejących fundamentów oraz dokonali rozbiórki zewnętrznych schodów betonowych. Organ nie ustalił prawnej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych lecz stwierdził, że wymagały one wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestorzy nie wystąpili o takie pozwolenie, lecz pismem z 30 marca 1999 r. zgłosili jedynie zamiar wykonania robót remontowych polegających na wykonaniu instalacji elektrycznej, wodociągowej, dociepleniu ścian, wykonaniu instalacji w ścianach i izolacji. Organ stwierdził, iż zgłoszenie odniosło skutek prawny, choć zakres wymienionych robót w zgłoszeniu jednoznacznie wskazuje na konieczność uzyskania pozwolenia na budowę. Stwierdził również, iż istniejący pomiędzy współwłaścicielami budynku spór co do potrzeby i zakresu wykonywanych robót został rozstrzygnięty w postępowaniu cywilnym postanowieniem Sądu Rejonowego w W. z dnia 5 kwietnia 2001 r. sygn. akt [...]. Ponieważ w sprawie istnieje możliwość doprowadzenia prowadzonych robót do stanu zgodnego z prawem organ I instancji wydał wymienioną decyzję na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Od decyzji tej wniósł odwołanie właściciel wyodrębnionego prawnie lokalu nr 3 w budynku przy ul. K. w J. oraz współwłaściciel wspólnych części tego budynku – R. G. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia [...] maja 2002 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach tej decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż wszczęcie procedury przewidzianej w art. 50 i 51 prawa budowlanego było uzasadnione faktem wykonywania robót remontowo-budowlanych niezgodnie z zakresem określonym w zgłoszeniu. Uznając odwołanie za nieuzasadnione organ stwierdził też, iż "odstępstwo inwestorów od zakresu robót określonych w zgłoszeniu stanowiło podstawę do wydania zaskarżonej decyzji nakładającej określone w niej obowiązki, których wykonanie jest niezbędne dla prawnego zakończenia sprawy rozpoczętej przebudowy i modernizacji lokalu nr 5 (...)". Decyzję organu II instancji zaskarżyli właściciele innych lokali wyodrębnionych w przedmiotowym budynku, to jest R. G., K. R., K. S. i R. B. Skarżący podnieśli, że wykonywane prace budowlane w tym budynku są realizowane bez zgody pozostałych współwłaścicieli, naruszają ich interes oraz zagrażają bezpieczeństwu ludzi i mienia. W związku z tym wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji lub jej uchylenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 27 lipca 2005 r., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] marca 2002 r. Sąd stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że zaskarżona decyzja, oparta na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, jest niezgodna z obowiązującym prawem. W dniu 30 marca 1999 r. małżonkowie W. zgłosili zamiar wykonania remontu, a na podstawie tego zgłoszenia wykonali roboty budowlane wykraczające poza zakres objęty zgłoszeniem i niemieszczące się w pojęciu "remontu" w rozumieniu prawa budowlanego. Zakres wykonanych robót budowlanych należy zakwalifikować jako "przebudowę", która mieści się w pojęciu budowy (art. 3 pkt 6 prawa budowlanego). Do wykonania tego rodzaju robót budowlanych, w świetle art. 28 prawa budowlanego, wymagane było pozwolenie na budowę. Obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji prawo budowlane w przypadku samowoli budowlanej przewidywało obligatoryjne wydanie nakazu rozbiórki. Inwestorzy nie uzyskali pozwolenia na budowę zaś dokonane zgłoszenie nie może być uznane za prawnie skuteczne, gdyż dotyczyło innego zakresu robót, niż wykonany. W tej sytuacji w stosunku do omawianej samowoli należało zastosować art. 48 a nie 50 i 51 prawa budowlanego. Uzasadnia to uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał też, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny przeprowadzić postępowanie na podstawie art. 48 prawa budowlanego, który obecnie stał się mniej restrykcyjny i pozwala pod pewnymi warunkami na legalizację samowoli budowlanej. Od wymienionego wyroku skargi kasacyjne wnieśli D. i W. W. oraz Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku. Małżonkowie W. zarzucili wyrokowi "naruszenie przepisów postępowania oraz zasad konstytucyjnych w postaci art. 3 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a., całości ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. Nr 80, poz. 718) w zw. z art. 7 i 64 § 3 Konstytucji RP wyrażające się w nierozpoznaniu sprawy i zasadności wydania określonej decyzji przez organ administracyjny w aspekcie aktualnie (w dniu orzekania Sądu) obowiązującego prawa (...)". Skarżący podali w uzasadnieniu tego zarzutu, że skoro Sąd I instancji widzi obecnie możliwość zalegalizowania wykonanych robót budowlanych to uchylenie zaskarżonych decyzji narusza podstawowe zasady postępowania, w tym szybkości, działania w interesie obywateli, ochrony własności i zaufania do państwa. Skarga kasacyjna zarzuciła nadto naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 3 pkt 6 i 8, 29 ust. 2 pkt 1, art. 48, art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w brzmieniu z dnia 14 maja 2003 r. art. 7, 8 i 9 k.p.a. przez nieuwzględnienie, że wykonane roboty nie były budową lecz remontem, który strona zgłosiła właściwemu organowi. Skarżący zarzucili nadto naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. przez bezzasadne uchylenie decyzji obu instancji, gdy skarga dotyczyła tylko decyzji organu II instancji. We wniosku zawartym w tej skardze kasacyjnej skarżący wnosili o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi względnie uchylenie jedynie decyzji organu odwoławczego oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania. Skarga kasacyjna Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzuciła naruszenie przepisu art. 48 prawa budowlanego przez zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do jego zastosowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy, mimo iż przepis ten nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. W motywach tej skargi kasacyjnej organ podał, że "w toku prac D. i W. W. przekroczyli wprawdzie zakres prac remontowych, lecz nie stanowiło to budowy obiektu budowlanego bez pozwolenia w rozumieniu art. 48 prawa budowlanego". Skoro więc dopuścili się jedynie istotnych odstępstw od zgłoszonego zakresu robót, to ich legalizacja winna była nastąpić na podstawie art. 51 prawa budowlanego. W związku z tym zarzutem skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawowym obowiązkiem organów administracyjnych rozpoznających sprawę jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a.), co winno znaleźć odbicie w treści uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.) Prowadząc postępowanie o dokonanie samowoli budowlanej organy nadzoru budowlanego miały więc obowiązek ustalenia jakie prace budowlane w przedmiotowym obiekcie zostały wykonane, zakwalifikować je z punktu widzenia ustawowych definicji zawartych w art. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.), następnie stwierdzić wymogami jakich prawnych działań winny one być poprzedzone (art. 28-30 prawa budowlanego) i w końcu ustalić czy inwestor te wymogi spełnił. Dopiero wówczas można ocenić, czy dokonano samowoli budowlanej i podjąć adekwatne do sytuacji środki prawne. Zaskarżona do WSA a także poprzedzająca ją decyzja nie spełniły tych koniecznych warunków. Wprawdzie organy w toku postępowania administracyjnego ustaliły jakie prace w budynku mieszkalnym przy ul. K. w J. zostały wykonane przez D. i W. W., lecz nie określiły ich prawnych kwalifikacji według przepisów prawa budowlanego. Decyzja organu I instancji nie określiła bowiem w ogóle kwalifikacji tych prac, mimo stwierdzenia, że wymagały one pozwolenia na budowę. Natomiast organ II instancji w uzasadnieniu decyzji z 14 maja 2002 r. określił te prace jako "roboty remontowo-budowlane" a następnie jako "przebudowę i modernizację". Brak stosownego zakwalifikowania tych robót ściśle według definicji z art. 2 pkt 6-8 prawa budowlanego nie pozwolił też na stwierdzenie jakie wymogi w zakresie prawnych działań poprzedzających ich wykonanie powinni byli spełnić inwestorzy. Trafnie bowiem wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że roboty budowlane obejmują zarówno budowę, która z zasady musi być poprzedzona wcześniejszym uzyskaniem pozwolenia na budowę (art. 28 omawianej ustawy), chyba że zwalnia ją z tego obowiązku przepis art. 29 prawa budowlanego. Natomiast remont należący również do kategorii "robót budowlanych" (art. 3 pkt 7 prawa budowlanego) w zasadzie wymaga tylko zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego). Brak więc stanowczego stwierdzenia w zaskarżonej decyzji czy inwestorzy wykonali remont budynku czy jego przebudowę albo rozbudowę nie pozwalał na wyprowadzenie wniosku jakie konsekwencje prawne z tego wynikają. Już to samo uzasadniało uchylenie zaskarżonej a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Trafne i zgodne z obowiązującym prawem jest stwierdzenie WSA z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że jeżeli skarżący zgłosili wykonanie remontu i na tej podstawie wykonali rozbudowę czy przebudowę budynku wymagającą pozwolenia na budowę, to dopuścili się samowoli budowlanej podlegającej ocenie na podstawie art. 48 prawa budowlanego. Jest to bowiem wypadek prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, który prawo budowlane sankcjonuje nałożeniem obowiązku rozbiórki. Zakres prac objętych remontem jest zdecydowanie różny od przebudowy budynku i przyjęcie – jak w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego – że zgłoszenie odniosło skutek prawny, chociaż konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę prowadziłoby do niedopuszczalnego obchodzenia prawa. Prowadzi to do wniosku, iż zarzuty naruszenia art. 48 i 51 prawa budowlanego są nieuzasadnione a Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał prawidłowej wykładni tych przepisów i je prawidłowo zastosował. Nie można również podzielić zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej D. i W. W. Fakt, iż przepis art. 48 został zmieniony ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane i zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), skutkiem czego powstała prawna możliwość zalegalizowania wykonanych bez koniecznego pozwolenia na budowę robót budowlanego, nie oznacza, iż nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny kontrolował bowiem zgodność tej decyzji z prawem obowiązującym w dacie jej wydania i nie mógł oceniać przyszłego postępowania "legalizacyjnego", które ustawa wprowadziła już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. Mimo iż przedmiotem zaskarżenia była decyzja organu II instancji, to stwierdzenie wadliwości decyzji obu instancji upoważniało Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 135 p.p.s.a., do uchylenia decyzji obu instancji. Przepis ten pozwala sądowi zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa nie tylko w stosunku do zaskarżonej decyzji lecz także w stosunku do wszystkich aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla jej końcowego załatwienia. Należy więc uznać, że obie skargi kasacyjne nie przedstawiły uzasadnionych zarzutów. Dlatego na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.